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Apoyo a la Gestión Tributaria de las Entidades Territoriales
Libertad y Orden
República de Colombia
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Dirección General de Apoyo Fiscal
APOYO A LA GESTIÓN
TRIBUTARIA DE LAS
ENTIDADES TERRITORIALES
Boletín No. 1 • Bogotá, D. C., septiembre de 2006
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
ÍNDICE GENERAL
PRESENTACIÓN
Libertad y Orden
I. LA PRESCRIPCIÓN DE LAS DEUDAS TRIBUTARIAS
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
¿Qué se requiere para que opere la prescripción? Alberto Carrasquilla Barrera
Contabilización del término de prescripción de la acción de cobro 4Competencia temporal para la determinación Ana Lucía Villa Arcila
Actos que interrumpen el término de prescripción Luis Fernando Villota Quiñónez
II. CÓMO DETERMINAR OFICIALMENTE EL IMPUESTO
Néstor Mario Urrea Duque
PREDIAL UNIFICADO
Requisitos del acto de determinación del impuesto Edición
III. AMNISTÍAS, CONDONACIONES
Y DESCUENTOS TRIBUTARIOS
Diagramación e impresión
PUNTOS DE INTERÉS ESPECIAL
El artículo 12 de la Ley 1066 del 29 de julio de 2006 modificó el artículo 635 del Estatuto Tributario Nacionaly eliminó el inciso segundo del artículo 634 del mismo estatuto. En virtud de esta modificación, la tasa deinterés moratoria a liquidar será equivalente a la tasa efectiva de usura certificada por la Superintendencia Financiera de Colombia para el respectivo mes de mora.
En atención al artículo 29 de la Constitución Nacional que prohíbe la aplicación retroactiva de las sanciones, consideramos que no es posible aplicar la nueva tasa de interés moratorio a las deudas causadas con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley y, en consecuencia, para dar cumplimiento a este artículo se Realizar un corte de las obligaciones adeudadas a 28 de julio de 2006 y liquidar sobre estos los intereses de mora a la tasa de interés prevista en el Decreto Nacional 2154 del 29 de Junio de 2006 (20,63% anual) por cada día de mora. El valor obtenido será el valor acumulado de intereses a esa fecha. Los intereses de mora que se generen a partir del 29 de julio de 2006, sobre saldos insolutos existentesy sobre nuevas obligaciones que surjan a partir de esta fecha, deberán ser liquidados, por cada día de retardo, a la tasa efectiva de usura certificada, para cada mes, por la Superintendencia Financiera de
Colombia.
La tasa de usura para julio es de 22.62%, agosto 22.53% y septiembre 22.58% (efectivo anual). Apoyo a la Gestión Tributaria de las Entidades Territoriales
PRESENTACIÓN
Apoyo a la gestión tributaria de las entidades territoriales, publicación que hoy presenta la
Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público a las entidadesterritoriales, constituye una herramienta que contribuye a profundizar el proceso de fortalecimiento de las finanzas públicas subnacionales.
Los resultados satisfactorios en materia de racionalización del gasto de las entidades territoriales, en conjuntocon la existencia y afianzamiento de figuras jurídicas, administrativas y técnicas dispuestas para tal efecto,acompañadas del debido control por parte de los organismos encargados de esta función, permiten eimponen el deber de atender de manera similar el otro componente financiero de las finanzas públicasterritoriales, este es, el de ingresos.
El componente de ingresos ha sido tradicionalmente abordado en su aspecto tributario - legal, es decir,restringido a tal materia y desde una perspectiva de creación normativa, casi siempre aprovechando elespacio que abre la continua producción de normas tributarias de carácter nacional. Sin embargo, de unlado, el componente de ingresos no se agota con el aspecto tributario y, del otro, la interiorización y aplicaciónde tales normas por parte de las administraciones territoriales, a través de lo que se conoce como la gestióntributaria, es un asunto que se extraña por razones diversas, dentro de las que destacamos, la inexistenciade un acervo de conocimiento técnico suficiente para soportar cualquier proceso que se inicie en tal sentido.
A pesar de que la Dirección General de Apoyo Fiscal, mediante la publicación de “Conceptos en MateriaTributaria y Financiera Territorial”, que alcanza a la fecha 26 números, ha contribuido desde la doctrina aponer en manos de las entidades territoriales tal acervo, considera conveniente complementar con estapublicación la dotación de herramientas de consulta en materia de ingresos territoriales.
Con total seguridad, este boletín permitirá el acceso inmediato a temas de interés para las entidadesterritoriales que han sido desarrollados por esta Dirección, el abordaje integral de temas que revisten particular complejidad en el ámbito territorial y la síntesis de la doctrina producida en materia financiera territorial en temas que son objeto permanente de consulta.
Así, entregamos esta nueva publicación con la que esperamos contribuir al desarrollo fiscal territorial.
ANA LUCÍA VILLA ARCILA
Directora General de Apoyo Fiscal
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
I. LA PRESCRIPCIÓN DE LAS DEUDAS TRIBUTARIAS
La permanente solicitud de la declaración de pres- municipal (a través de acto administrativo), comen- cripción de sus obligaciones tributarias, por parte de zará a correr el término para que opere la prescrip- los sujetos pasivos de los tributos de los departamen- tos, distritos y municipios, hace necesario el análisis de (ii) La inacción por parte de la entidad territorial- acreedor de la obligación. La administración depar- La prescripción y la incompetencia temporal en materia tamental, distrital o municipal, una vez cuenta con la de liquidación, son modos de extinguir la obligación determinación del monto de una obligación pecunia- tributaria, que requieren para su operancia el transcurso ria a cargo de una persona determinada a través de del término de cinco años contados a partir de un título ejecutivo, que puede ser una declaración o cada caso en particular, la inacción por parte de la un acto administrativo, no adelanta dentro del térmi- administración territorial y la renuencia al pago por parte no previsto en el ordenamiento las actuaciones ten- (iii) Negación de la obligación y rehusarse al pago por La prescripción no se interrumpe por la notificación del parte del deudor. Es necesario que el sujeto pasivo acto de determinación oficial del tributo, toda vez que de la obligación alegue la prescripción de su obliga- existen causales expresas, tales como, el otorgamiento ción, es decir, que desconozca la validez y se rehúse de facilidades de pago, la notificación del mandamien- al pago de la obligación, a título de ejemplo se po- to de pago y el hecho de que el sujeto pasivo se vea drían utilizar el derecho de petición y la excepción incurso en un proceso concursal o en una liquidación Así las cosas, en los casos de solicitud de prescripción, Concepto de Prescripción Extintiva
siempre y cuando se verifique el transcurso del tiempoy los requisitos a que haya lugar, se recomienda a las Las obligaciones tributarias están sujetas al paso del administraciones tributarias la declaratoria de la pres- tiempo para su nacimiento, determinación de su vigen- cripción, toda vez que de esta forma se evita acudir ante cia y exigibilidad. Para la regulación de lo último, se prevé la jurisdicción de lo contencioso administrativo y se agiliza el cumplimiento de las obligaciones tributariaspor parte de los contribuyentes y deudores de la enti- La prescripción extintiva de acuerdo con lo establecido dad territorial; además, se evitan posibles procesos de en el Código Civil (artículo 2512) es un modo de extinguir nulidad y restablecimiento del derecho y de reparación las acciones o derechos ajenos, por no haberse directa por los daños que una renuencia injustificada, ejercido dichas acciones y derechos durante cierto por parte de la administración en la declaratoria de la tiempo. En este orden de ideas, la prescripción extintiva se constituye en una presunción del desinterés del En lo que respecta a la declaratoria de prescripción, esta acreedor –entidad territorial– para reclamar su derecho será decretada, una vez comprobada su ocurrencia, de y destruye el vínculo entre éste y su deudor –sujeto oficio o a petición de parte, por el funcionario compe- tente de acuerdo con la norma interna del departamen-to, distrito o municipio.
¿Qué se requiere para que opere la
prescripción?
Contabilización del término de
prescripción de la acción de cobro
La prescripción extintiva o liberatoria se materializa cuan-do concurren tres elementos: El término de prescripción para las obligaciones (i) El transcurso del tiempo requerido para su tributarias de las cuales es acreedora una entidad terri-torial es de cinco años, con base en el artículo 66 de la operancia. Una vez determinada la obligación, ya sea por el contribuyente (a través de declaración) o Ley 383 de 1997 y del artículo 59 de la Ley 788 de 2002 por la administración departamental, distrital o que remiten al Estatuto Tributario Nacional.
Apoyo a la Gestión Tributaria de las Entidades Territoriales
El término de cinco años se cuenta a partir de los si- Competencia temporal para la
guientes casos señalados en el artículo 817 del Estatuto determinación de las obligaciones
tributarias
Artículo 817. Término de prescripción de la acción decobro. La acción de cobro de las obligaciones fiscales, Por efecto de la aplicación del procedimiento del Esta- prescribe en el término de cinco (5) años, contados a tuto Tributario, el término para determinar las obliga- ciones tributarias es de cinco (5) años, el cual deberácontabilizarse a partir de: 1. La fecha de vencimiento del término para declarar, fijado por el Gobierno Nacional, para las declara- A. Cuando existe el deber formal de declarar y no se cumple con este deber formal, la administración 2. La fecha de presentación de la declaración, en el cuenta con 5 años contados a partir del vencimien- caso de las presentadas en forma extemporánea. to del término para declarar. Este caso supone laexistencia de un calendario tributario.
3. La fecha de presentación de la declaración de co- rrección, en relación con los mayores valores. B. Cuando corresponde a la administración liquidar el tributo, el término de los cinco años para hacerlo se 4. La fecha de ejecutoria del respectivo acto adminis- cuenta a partir de: (i) si existe calendario tributario, trativo de determinación o discusión. a partir del vencimiento del plazo de pago; (ii) si no Las circunstancias referidas a aquellos tributos de las existe calendario, desde el momento de causación entidades territoriales que imponen a los sujetos del tributo que en el caso del impuesto predial será pasivos la obligación formal de declarar (impuesto de industria y comercio, impuestos al consumo) seencuentran reguladas en la norma transcrita a efectos En cualquier caso, con la operancia de la prescripción o de la determinación del punto de inicio del término de de la incompetencia de la administración territorial para establecer el monto de la obligación tributaria, operaríael fenómeno de la extinción de la obligación, el cual debe No obstante lo anterior, en aquellos tributos en los cua- ser manifestado a través de acto administrativo debida- les la administración es quien determina la obligación tributaria inicialmente (impuesto predial, impuesto deregistro –cuando la liquidación la realiza la administra-ción departamental–, contribución de valorización, etc.) Actos que interrumpen el término de
surge la pregunta de, ¿a partir de qué momento se cuenta prescripción de la acción de cobro
el término de prescripción de la obligación tributaria? Es generalizada la creencia en las administraciones La respuesta es desde el momento en que el acto oficial territoriales, que la prescripción se interrumpe con la de determinación del gravamen queda en firme; bajo es- notificación del acto administrativo de determinación tos parámetros, resulta imperioso que las entidades terri- oficial del gravamen o la resolución en la que se impo- toriales, en todos los casos en que las normas vigentes no exijan la declaración y liquidación privada del tributo, expidan dentro de los términos legales los actos adminis- Lo anterior no tiene fundamento legal, motivo por el trativos respectivos (actos de determinación oficiales) los cual resulta forzoso tener como referente para este apar- cuales, una vez ejecutoriados, servirán de título ejecutivo te el artículo 818 del Estatuto Tributario Nacional (modi- y de documento respecto del cual se contabiliza el térmi- ficado por el artículo 81 de la Ley 6 de 1992) que no de cinco años previsto en el Estatuto Tributario para la prescripción de la acción de cobro.
Artículo 818. Interrupción y suspensión del término En este punto es importante anotar que, si bien es nece- de prescripción. El término de la prescripción de la sario expedir el título ejecutivo para que se inicie el acción de cobro se interrumpe por la notificación conteo del término de prescripción, esto no implica que del mandamiento de pago, por el otorgamiento de la administración tributaria territorial para dicha expe- facilidades para el pago, por la admisión de la soli- dición cuente con un plazo indefinido, pues la norma citud del concordato y por la declaratoria oficial de prevé este aspecto como se señala a continuación.
la liquidación forzosa administrativa. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Interrumpida la prescripción en la forma aquí pre- (ii) Otorgamiento de facilidades para el pago. Estas fa- vista, el término empezará a correr de nuevo desde cilidades deben concederse en los términos señala- el día siguiente a la notificación del mandamiento dos en el mismo Estatuto Tributario Nacional, como de pago, desde la terminación del concordato o quiera que esta es una norma de interrupción espe- desde la terminación de la liquidación forzosa ad- cial dadas las especiales circunstancias previstas en este texto normativo; motivo por el cual no resultan Así lo que se interrumpe es la acción de cobro que im- admisibles la concesión de plazos adicionales, las pone la existencia de un título ejecutivo, motivo por el amnistías, y otros instrumentos diferentes como for- cual la expedición del mismo no puede interrumpirlo.
mas de interrumpir la prescripción.
Para precisar la idea resulta necesario advertir que tie- (iii) Admisión del sujeto pasivo en procesos concursales nen que presentarse los siguientes casos para que se y las liquidaciones forzosas administrativas. Lo que se pretende es que una vez se inicia un procesoconcursal, respecto de la totalidad de las acreencias (i) Notificación del mandamiento de pago. Una vez se se interrumpa el término de prescripción.
inicia el proceso de cobro administrativo coactivo,al deudor se le notifica el mandamiento de pago en Aunado a lo anterior, se considera relevante mencionar los términos establecidos en el Estatuto Tributario que la interrupción de la prescripción implica no sólo Nacional y sólo hasta el momento en que se logre que se paralice la cuenta del término, sino que se pres- realizar la notificación se podrá hablar de la inte- cinde del tiempo ya transcurrido y se elimina su efecto.
rrupción del término de prescripción que se encon- La interrupción de la prescripción implica borrón y cuen- TÉRMINOS DE PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DE COBRO Y PARA NOTIFICAR LA LIQUIDACIÓN OFICIAL
CINCO AÑOS DESDE LA FECHA DE LA DECLARACIÓN INICIAL CINCO AÑOS DESDE LA FECHA DE LA DECLARACIÓN CINCO AÑOS DESDE LA FECHA DE LA CORRECCIÓN RESPECTO CINCO AÑOS DESDE FECHA DE VENCIMIENTO PARA NOTIFICAR LA LIQUIDACIÓN OFICIAL DE AFORO El término de prescripción de la acción de cobro se interrumpe o se suspende si se dan las causales previstas en el Estatuto Tributario Nacional.
INTERRUPCIÓN significa el reinicio del conteo de los cinco años.
La SUSPENSIÓN es detener el correr del término en el momento en que se encuentre y durante el tiempo que dure la misma. (Normas vigentes en el Apoyo a la Gestión Tributaria de las Entidades Territoriales
II. CÓMO DETERMINAR OFICIALMENTE EL IMPUESTO
PREDIAL UNIFICADO
La determinación oficial del impuesto predial unificado documento informativo que se imprime con base en los se realiza mediante la expedición de un acto adminis- datos del predio que tiene el municipio, en donde se trativo que, una vez en firme, presta mérito ejecutivo, informa el valor que la administración pretende que el y no a través de un simple documento impreso de contribuyente pague por concepto del impuesto, y es el los datos almacenados en la base del municipio, la cual resultado de aplicar la tarifa correspondiente a la base está alimentada por la información suministrada por el establecida por la autoridad competente (Instituto Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC, y por las ta- Geográfico Agustín Codazzi, IGAC, en la mayoría de los municipios) y conocida como el avalúo catastral.
El acto administrativo de liquidación del impuesto predial Esta factura no es un título ejecutivo, es un documento deberá cumplir con las formalidades que ha desarrolla- que se constituye en mecanismo facilitador para reali- do la ley, la jurisprudencia y la doctrina, que en cualquier zar el pago, y se convierte en una opción que tienen las caso pasan por la existencia de un documento con una administraciones municipales para informar masivamen- decisión unilateral de la administración municipal, emitida te a sus contribuyentes de la existencia de la obligación en ejercicio de la función pública, capaz de producir efec- tos jurídicos sobre cada uno de los contribuyentes, tenien-do en cuenta que deberá ser proferida por el funcionario Sin embargo, los municipios pueden decidir no cumplir competente, con la respectiva motivación, la debida notifi- con este procedimiento, y pasar directamente a la de- cación y anuncio de los recursos procedentes y su opor- terminación del impuesto mediante la constitución de tunidad. Como quiera que la intención de este acto actos administrativos que presten mérito ejecutivo.
administrativo es la de construir un título ejecutivo, quedeberá contener una obligación clara, expresa y exigible.
ESTATUTO TRIBUTARIO NACIONAL. ARTÍCULO
828. TÍTULOS EJECUTIVOS
Se precisa que los documentos entregados por ventani-lla a los contribuyentes, en muchos casos carecen de alguno de los requisitos arriba señalados. Es frecuente 1. Las liquidaciones privadas y sus correcciones, encontrar que no son firmados por el funcionario com- contenidas en las declaraciones tributarias petente, carecen de motivación, no se deja constancia presentadas, desde el vencimiento de la fecha de la fecha de notificación, no se informa en ellos de la posibilidad de interponer recurso y, adicionalmente las 2. Las liquidaciones oficiales ejecutoriadas.
reclamaciones que contra ellos se realizan en ventanillano constituyen formalmente la interposición de un re- 3. Los demás actos de la Administración de
Impuestos debidamente ejecutoriados, en los
curso y son atendidos por funcionarios que carecen de cuales se fijen sumas líquidas de dinero a
competencia para resolverlos. Adicionalmente, en mu- favor del fisco nacional.
chos de esos documentos se omite señalar el impuesto que se está liquidando, el nombre del municipio o suje- 4. Las garantías y cauciones prestadas a favor de to activo, la base gravable, la tarifa y la identificación la Nación para afianzar el pago de las obliga- plena del contribuyente o del predio.
ciones tributarias, a partir de la ejecutoria delacto de la Administración que declare el incum- ¡La factura no es un título ejecutivo!
plimiento o exigibilidad de las obligaciones ga- El predial unificado es un impuesto municipal que, en el 5. Las sentencias y demás decisiones jurisdicciona- caso de no estar prevista la obligación de declarar les ejecutoriadas, que decidan sobre las deman- (autoavalúo), se paga anualmente previa liquidación por das presentadas en relación con los impuestos, parte de la administración municipal.
anticipos, retenciones, sanciones e intereses que Usualmente se le denomina factura a la liquidación del administra la Dirección General de Impuestos impuesto predial unificado, la cual no es más que un Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Requisitos del acto de determinación
6. Notificación: La liquidación oficial se deberá notificar
del impuesto
en los términos que establece el artículo 565 ysiguientes del Estatuto Tributario Nacional, o según El acto administrativo mediante el cual se determine lo establecido por el municipio en su normatividad oficialmente el impuesto predial unificado está confor- interna, si ésta modifica al Estatuto Tributario Nacional.
mado atendiendo los siguientes requisitos: 7. Claridad: Se consigue con la especificación del im-
puesto que se está liquidando; con la identificación 1. Documento: Usualmente impreso en papel.
de la persona natural o jurídica con cargo a quien 2. Competencia: Deberá citarse la norma que faculta
se expide; con la identificación plena del predio co- al funcionario que firma, para determinar oficial- rrespondiente a través de la cita de su matrícula in- mente el impuesto predial unificado o los impues- mobiliaria, cédula catastral y dirección oficial y el tos municipales. Esta será una norma interna del municipio, la cual generalmente hace parte del có- 8. Expreso: El documento deberá señalar claramente
digo de rentas y establece el funcionario ante quien el valor del impuesto y las variables utilizadas para encontrar tal monto, de modo que se deberá infor- 3. Derecho a la defensa: Se informará en el docu-
mar la base gravable o avalúo catastral, la vigencia, mento que el contribuyente tiene derecho a inter- la tarifa y el resultado de aplicar la tarifa a la base poner el recurso de reconsideración; así como el gravable. Se informará al contribuyente que los in- tereses de mora se liquidarán en el momento delpago a la tarifa vigente.
4. Motivación: Se mencionará la obligación que tie-
9. Exigible: Dado que las obligaciones tributarias de-
nen los contribuyentes de pagar anualmente el im- ben cumplirse en unos términos previamente fija- puesto predial unificado, citando la normatividad dos a través de lo que comúnmente se denomina calendario tributario, respecto de cada vigencia fis- 5. Pruebas: Se mencionará que el predio existe en la
cal, éste será el momento a partir del cual se hace base que entrega el Instituto Geográfico Agustín exigible la obligación, de modo que ante el incum- Codazzi - IGAC, el cual ha fijado un valor o avalúo plimiento de la misma y, en fecha posterior a la se- catastral. Adicionalmente, se mencionará la tarifa que ñalada como último plazo, la entidad territorial le corresponde al inmueble y la calidad de sujeto pueda iniciar un cobro coactivo administrativo una pasivo de quien está registrado como propietario.
vez ejecutoriado el acto administrativo. Es decir, es Estos son los elementos necesarios para que exista necesario fijar una fecha de vencimiento para el relación tributaria y, por lo tanto, obligación de pago, de conformidad con la norma interna que liquidar oficialmente el valor del impuesto a pagar.
TENGA EN CUENTA QUE:
El municipio es el responsable de liquidar cada año el impuesto predial y facilitar el cumplimiento
de su pago.
La entrega de tirillas o facturas es un mecanismo válido para procurar el pago voluntario del
impuesto, pero no sirve como título ejecutivo, a menos que esté acompañado de todos los requisitos
de acto administrativo de determinación oficial debidamente ejecutoriado.
El proceso de cobro coactivo sólo puede adelantarse a partir de la existencia de un título ejecutivo.
La administración tiene cinco años para determinar oficialmente el impuesto a cargo del
contribuyente.
Apoyo a la Gestión Tributaria de las Entidades Territoriales
III. AMNISTÍAS, CONDONACIONES Y DESCUENTOS
TRIBUTARIOS
Los tratamientos preferenciales que se traduzcan en am- señalaremos algunas características propias de los nistías, condonaciones y descuento de intereses, cual- quiera de ellos, en los que se ofrezca una rebaja del 1. Las condonaciones, amnistías y rebaja de intereses capital en mora y los intereses causados, están prohibi- son medidas que perdonan obligaciones tributarias dos y son inconstitucionales porque atentan contra los exigibles y en mora, concebidas como el monto de principios de igualdad y equidad tributaria.
valor de impuesto más los intereses de mora.
Sólo en situaciones realmente excepcionales pueden lle- 2. El perdón se dirige a un grupo de contribuyentes gar a tomarse estas medidas con la debida justificación que presentan la condición de morosos o están que demuestre la necesidad, la razonabilidad y propor- atrasados en el cumplimiento de la obligación.
cionalidad de las mismas, de modo que permitan con-trarrestar los efectos negativos que puedan gravar de 3. Tienen como objetivo, obtener de manera transito- una manera crítica al fisco o restablecer la capacidad ria un mayor recaudo, producto de que los contri- contributiva de los deudores, sin perjuicio de la vigilan- buyentes morosos se acogen a la medida en virtud cia que ejerzan los organismos de control por el manejo del efecto producido, a saber, pagar un menor va- lor de la deuda existente y conseguir ponerse al díacon la administración o normalizar la deuda.
Es necesario que las administraciones tributarias con-centren sus esfuerzos en el fortalecimiento de la gestión 4. Los descuentos por pronto pago representan un be- de los ingresos, desde el aspecto del talento humano y, neficio económico para todos los contribuyentes que en general, a través de las herramientas legales con las opten por pagar la totalidad del impuesto en deter- que cuentan para lograr el cumplimiento de las obliga- minadas fechas, consistente en la disminución de una parte del valor a pagar. En este caso la obliga-ción es exigible, pero no se encuentra en mora.
Los descuentos por pronto pago, es decir, los descuen-tos hechos respecto de obligaciones que no se encuen- Ahora bien, en lo que se refiere al fundamento constitu- tran en mora, resultan ser una de las muchas opciones cional y legal para establecer este tipo de medidas, pen- que tiene la administración tributaria para provocar el samos en la autonomía de las entidades territoriales que cumplimiento voluntario de las obligaciones, razón por se encuentra establecida en el artículo 1 y desarrollada la cual deben ser razonables y proporcionales con los en el artículo 287 de la Constitución. Sin embargo, este último, señala que tal autonomía será ejercida por partede las entidades territoriales, dentro de los límites de la En todo caso, en materia de amnistías condonaciones y descuentos, cuando se otorguen beneficios tributarios, Es entonces, a través de los límites constitucionales y o cualquier medida que represente una reducción de legales a la autonomía de las entidades territoriales, que ingresos para la entidad territorial, ésta deberá estable- podemos llegar a establecer en qué términos está dada cer la fuente adicional de ingresos en los términos del la posibilidad de conceder a los contribuyentes, benefi- cios tales como los descuentos por pronto pago, reba- jas de intereses, amnistías o condonaciones.
Tratamientos Tributarios Preferenciales
Por tal razón, es necesario acudir a la jurisprudencia de Con el fin de dinamizar el recaudo de los tributos las la Corte Constitucional y los Tribunales de lo Contencio- entidades territoriales conceden a los contribuyentes tra- so Administrativo, los cuales han tenido conocimiento tamientos preferenciales tales como condonaciones, de normas que establecen los citados beneficios, y han amnistías, descuentos, rebajas de intereses, lo cual señalado cuáles son los principios constitucionales que significa en todo caso una reducción del capital y de los se ven afectados por disposiciones de ese tipo. Puntual- intereses causados a cargo del deudor. A continuación mente, la jurisprudencia ha señalado que el límite Ministerio de Hacienda y Crédito Público
constitucional a la autonomía de las entidades territo- riales, lo componen los principios de igualdad (artículo Así las cosas, dado que el criterio expuesto por la Corte 13 de la Constitución) y el principio tributario de equi- Constitucional, se fundamenta sobre la premisa de que es desigual e iniquitativo el hecho de otorgar beneficiosa los contribuyentes que se encuentran en mora, impli- Jurisprudencia
caría que están viciados de inconstitucional los trata- La jurisprudencia ha encontrado que el tratamiento des- mientos preferenciales que se establezcan a favor de igual y, con ello iniquitativo, se configura cuando el be- los morosos, es decir, las condonaciones, amnistías y neficio está dado por la condición de moroso del Si bien es cierto que la misma jurisprudencia ha señala- do que eventualmente las corporaciones públicas pue-dan tomar medidas exonerativas ante la existencia de situaciones excepcionales de orden económico y fiscal, La equidad tributaria se desconoce cuando se deja la medida debe guardar estricta congruencia con la causa de lado el principio de igualdad en las cargas pú- y la finalidad que la motivó y, en todo caso, con la blicas. La condición de moroso no puede ser título debida justificación que demuestre la necesidad, la para ver reducida la carga tributaria. La ley poste- razonabilidad y la proporcionalidad de la medida, sin rior retroactivamente está produciendo una perjuicio de que la omisión de tales requisitos, sea ob- inequitativa distribución del esfuerzo tributario que jeto de declaratorias de responsabilidad por parte de se supone fue establecido de manera igualitaria. los organismos de control, pues en condiciones ordina- La reasignación de la carga tributaria paradójica- rias no son constitucionales las amnistías, condonaciones mente favorece a quienes incurrieron en mora y se acentúa en términos reales respecto de quienes En consecuencia, consideramos que el hecho de aducir una situación excepcional, no puede disfrazar la falta No se ha demostrado que las medidas arbitradas de gestión de las administraciones tributarias.
por el legislador sean estrictamente necesarias para A este respecto, vale la pena citar la sentencia del Tribu- alcanzar la finalidad que se había propuesto reali- nal Administrativo de Cundinamarca (Expediente 25000- zar. Corresponde al Estado recaudar los impuestos 2324000-2004-00298-01 de fecha 29 de julio de 2004.
dejados de pagar y para el efecto dispone de pode- Magistrado ponente Ayda Vides Paba) que se ocupó del rosas herramientas administrativas y judiciales, las estudio de un acuerdo expedido por un concejo muni- que ejercidas con eficiencia seguramente pueden cipal, con ocasión de las observaciones que le hiciera redundar en la recuperación inclusive mayor de las ante ese Tribunal el Secretario de Hacienda del Depar- tamento, en el que se establecen rebajas de intereses moratorios sobre los impuestos de industria y comercio e impuesto predial unificado y en cuyos apartes fue La ley no puede restarle efectividad a los deberesde solidaridad y, en especial, al de tributación (C.P. anulado bajo las siguientes consideraciones: art. 2 y 95-9). Las amnistías tributarias, transfor- madas en práctica constante, erosionan la justicia Analizada esta disposición se observa que efectiva- y la equidad tributaria. Se produce, en el largo pla- zo, un efecto desalentador, en relación con los con- mente viola el principio constitucional de igualdad, pues ella conduce a una situación inequitativa, ya tribuyentes que cumplen la ley y, respecto de losque escamotean el pago de sus obligaciones, un que quienes no cumplieron oportunamente con su efecto de irresistible estímulo para seguir hacién- deber de tributar son tratados en situacionesmás favorables económicamente, respecto a los que dolo. La ley no puede contribuir al desprestigio dela ley. Resulta aberrante que la ley sea la causa de que se llegue a considerar, en términos económi- “La condición de moroso no puede ser título para cos, irracional pagar a tiempo los impuestos”. ver reducida la carga tributaria”. Apoyo a la Gestión Tributaria de las Entidades Territoriales
“Teniendo en cuenta lo anterior, y según lo recono- Por lo tanto, consideramos necesario evaluar por parte ce la jurisprudencia antes transcrita, las corpora- de las entidades territoriales, la calidad de la gestión del ciones públicas sí pueden tomar excepcional- recaudo de los ingresos en todos los aspectos que esto mente medidas exonerativas de orden económico implica, tales como el fortalecimiento del recurso hu- y fiscal, pero debidamente justificadas y razonables. mano, la recopilación y mantenimiento de la informa-ción de los contribuyentes, el diseño y puesta en marcha “Las consideraciones del Acuerdo tienen su funda- de programas de fiscalización, liquidación y de cobro, mento en la afectación grave de las finanzas del al contar con un documento vigente, completo y claro municipio, en atención, entre otros, a que la carte- que contenga todas las obligaciones tributarias y la for- ra morosa de los impuestos Predial e Industria y ma de hacerlas cumplir, expedido por la corporación Comercio representa aproximadamente el 90% del popular correspondiente, comúnmente llamado estatu- presupuesto que por recursos propios debe recau- to de rentas, para evitar acudir a los ya mencionados dar el municipio en la presente vigencia fiscal, es beneficios y más bien enviar un mensaje a todos los decir, que el objetivo de los beneficios tributarios contribuyentes, de institucionalidad, preservación de allí otorgados, a los contribuyentes que paguen en la legalidad y solidez en las actuaciones, que debe ir las condiciones establecidas, es el incremento de acompañada, por supuesto, de la satisfacción de las los fondos del municipio para el cumplimiento de necesidades de la comunidad a través del cumplimien- sus obligaciones presupuestadas, situación no con- to de las funciones constitucionales y legales que le han siderada por la Sala como excepcional, debiendo el municipio ejecutar las medidas administrativasy/o judiciales con el objeto de superar las falenciasque exhiben en materia de recaudo. Descuentos por pronto pago
“De otra parte, al violarse el Derecho a la igualdad En relación con los descuentos por pronto pago, consi- en las cargas públicas, se desconoce la equidad deramos que no sería aplicable el criterio expuesto por tributaria, pues ésta exige que las instituciones sean la jurisprudencia, en el sentido de que en este caso, el aplicadas de manera razonablemente uniforme a beneficio no se dirige a los contribuyentes morosos de todos los contribuyentes, de modo que reciban el manera iniquitativa frente a los cumplidos, sino que, es- mismo tratamiento por parte de las autoridades”. tando todos los contribuyentes en la misma condición de deudores de una obligación tributaria respecto delperíodo gravable presente, razón por la cual ninguno En este caso, la motivación expuesta en el acto (acuer- de ellos se encuentra en mora, no se violarían los prin- do municipal) demandado, no fue considerada por el Tribunal como excepcional, sino que antes bien destacala necesidad del municipio de ejecutar las medidas ad- Se concederán entonces en ejercicio de la autonomía ministrativas y/o judiciales en orden a lograr la eficien- de las entidades territoriales para la gestión de sus Ahora bien, sobre este último aspecto, es preciso resal- Sin embargo, consideramos que no puede perderse de tar las consideraciones que hiciera la Corte (en la sen- vista el propósito de la medida, que puede ser obtener tencia C-511 de 1996), en el sentido de que los una buena parte del recaudo en un momento dado del problemas de eficacia o eficiencia del aparato estatal, año, la alimentación y actualización de la base de con- no pueden resolverse a costa de la igualdad tributaria tribuyentes, la eventual disminución de los costos en el y de la abdicación del Estado de derecho. Las adminis- cobro de las obligaciones, etc. Esto resulta relevante al traciones tributarias de las entidades territoriales, cuen- momento de diseñar el descuento por pronto pago, tan con poderosas herramientas para el cobro de los porque no se trata de disminuir los recursos por la vía tributos y, sin embargo, acuden a medidas temporales de ofrecer altos porcentajes de descuento, en una o va- que, como dice la Corte, alteran retroactivamente la rias oportunidades, entre otras cosas, porque se vería carga tributaria, de modo que lo que se deja ver a los perjudicada precisamente la autonomía de la entidad, administrados, es la indisciplina en la administración de si no cuenta con los recursos necesarios para el cumpli- los recursos y la falta de consistencia en la aplicación de miento de los planes y programas que demanda la las normas legales que rigen los tributos.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, Implicaciones Presupuestales
que planteen un gasto adicional o una reducción En todo caso, la entidad territorial debe dar cumplimien- de ingresos, deberá contener la correspondiente to a lo dispuesto por el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, fuente sustitutiva por disminución de gasto o au- mentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado yaprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito “ARTÍCULO 7o. Análisis del impacto fiscal de las nor- mas. En todo momento, el impacto fiscal de cual-quier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que En las entidades territoriales, el trámite previsto en ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, el inciso anterior será surtido ante la respectiva deberá hacerse explícito y deberá ser compatible Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces”. con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Para estos propósitos, deberá incluirse expresamen- En consecuencia, deberán incluirse expresamente en la te en la exposición de motivos y en las ponencias exposición de motivos y en las ponencias de trámite, tan- de trámite respectivas los costos fiscales de la ini- to los costos fiscales que implica la iniciativa, como la fuen- ciativa y la fuente de ingreso adicional generada te de ingresos adicional con la que se financia el costo para el financiamiento de dicho costo. que representa establecer el beneficio tributario. Y pro- El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cual- piamente, el texto del correspondiente proyecto de acuer- quier tiempo durante el respectivo trámite en el Con- do, cuando sea de iniciativa gubernamental y represente greso de la República, deberá rendir su concepto una reducción de los ingresos, deberá contener la fuente frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso sustitutiva que signifique un aumento de ingresos, situa- anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en ción que será analizada y aprobada por la Secretaría de contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este Hacienda. Adicionalmente, la medida deberá ser compa- informe será publicado en la Gaceta del Congreso. tible con el marco fiscal de mediano plazo.
Libertad y Orden
República de Colombia
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Dirección General de Apoyo Fiscal
www.minhacienda.gov.co

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