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Revista Fuerzas Armadas y Sociedad • Año 19 • Nº 1 • 2005 • pp. 37-56 Los cambios en la política exterior y de defensa en Argentina, iniciados con lavuelta de la democracia y profundizados en la década de los ’90, dieron un nuevovalor a su participación en operaciones de paz de Naciones Unidas.
Adicionalmente, la decisión de participar en la MINUSTAH se dio en el marco deun nuevo instrumento legal. El artículo se orienta a examinar estos procesos detransformaciones.
Palabras Clave: Operaciones de Paz, Congreso, Argentina, gobernabilidad y democracia.
Since its return to democracy, Argentina has profoundly altered its foreign anddefense policies. Among these changes has been a marked shift toward contributingforces to United Nations peacekeeping operations. This article examines thistransformation, particularly in the case of the decision to contribute forces to theUnited Nations Stabilization Mission in Haiti (MINUSTAH), which took place inthe context of this new legal framework.
Keywords: Peacekeeping, Congress, Argentina, Governance and democracy.
LA PARTICIPACIÓN ARGENTINA EN LAS OPERACIONES DE PAZ El nuevo escenario de seguridad, emergido del fin de la Guerra Fría, produjo una modificación en las misiones de paz. Estas operaciones seincrementaron en número, de 18 misiones establecidas en los primeros 41años (1948-1989), se pasó al establecimiento de 41 misiones en los últimos15 años (1990-2005)1. Sin embargo el incremento, no fue meramente cuan-titativo, paulatinamente se fueron incorporando actividades que contempla- Ver http://www.un.org/spanish/peace/dpko/index.asp.
ban dimensiones -políticas, humanitarias y militares- distintas a las tradicio-nalmente llevadas a cabo por las fuerzas desplegadas por Naciones Unidasque verificaban la cesación de fuego, el retiro de tropas y otros elementosresultantes de los acuerdos de paz.
Ciertamente la participación argentina en misiones de paz puede rastrearse hasta 1958, momento en el cual envía observadores militares enel marco de la operación en el Líbano. A partir de la década del noventa lasoperaciones de paz cobran una dimensión distinta dentro de la política ex-terior del país. Esto sucede así porque precisamente hay un cambio sensibleen el modo que Argentina planea insertarse en el escenario mundial, quetambién sufre modificaciones, en el que la política exterior, y de defensa, seencuentran estrechamente vinculadas.
La globalización propició en los Estados el surgimiento de un pensa- miento orientado por la lógica de cooperación, entendiendo que en el nue-vo contexto, estos carecen de capacidad para encararlos individualmente.
Este sentido es el que comienza a darle Argentina a su política exteriordurante la última década del siglo XX, apostando por la profundización delos acuerdos bilaterales firmados con Brasil durante la década del ochentaque progresivamente llevarán a la conformación del MERCOSUR, y pos-terior adición de Chile y Bolivia a través de acuerdos de libre comercio.
Desde el ámbito de la seguridad, este cambio de concepción per- mitió superar las consideraciones suspicaces con respecto a los paísesvecinos. Desde los años noventa, Argentina ha intensificando el desa-rrollo de medidas de confianza mutua, algunas de las cuales han alcan-zado cierto grado de institucionalización, como es el caso del Mecanis-mo de Consulta y Coordinación en Materia de Defensa y SeguridadInternacional con Brasil y el Comité Permanente de Seguridad Argenti-no-Chileno.
Todo esto descansó en las importantes transformaciones de las que venía siendo objeto la defensa a partir del proceso de transición yconsolidación de la democracia. La transición -bastante particular almenos con respecto a otras realidades latinoamericanas- derivada delfracaso económico del último gobierno de facto y la derrota militar enla Guerra de Malvinas, generó la posibilidad de iniciar el camino ha-cia una redefinición de la defensa, lo cual implicaba la búsqueda delrol que correspondía a las fuerzas armadas en el nuevo ambiente de-mocrático.
La participación argentina en Haití: el papel del Congreso En el marco de las transformaciones iniciadas en este período, en el sector defensa se fue creando un nuevo andamiaje legal, sancionándoseuna serie de leyes para la regulación del sector en un ambiente democráti-co: la Ley de Defensa Nacional (1988), la Ley de Seguridad Interior (1992),la Ley de Reestructuración de las Fuerzas Armadas (1998), la Ley de Inteli-gencia Nacional (2001) y la Ley Marco sobre Ingreso y Egreso de Tropas(2004).
Después de los excesos cometidos por las fuerzas armadas durante sus incursiones en la conducción del país, la sociedad argentina sintió la necesi-dad de crear reaseguros para que esas circunstancias no tuvieran repeticióny el proceso de elaboración de normas reflejó esto. La nueva Ley de Defen-sa Nacional definió la actuación de las fuerzas armadas en el marco externopara impedir la actuación militar en el ámbito de la seguridad interior que-soportada conceptualmente por la Doctrina de Seguridad Nacional- habíasido base para la violación sistemática de los derechos humanos.
En este proceso, el Parlamento tuvo un papel destacado, tanto como impulsor de muchas de estas leyes como un lugar privilegiado de debateque varias veces se prolongó en el tiempo debido a la búsqueda de consen-so interpartidario con la intención de hacer de la política de defensa unapolítica de Estado. Los debates no quedaron reducidos a los ámbitos guber-namentales, también se incluyó a los sectores interesados. A partir del im-pulso del Congreso se realizaron audiencias públicas en las que distintosactores manifestaron sus posiciones.
Como resultado del cambio en la política exterior y de defensa en sus esferas específicas, y la imbricación entre ambas, resultó que las fuerzas ar-madas se convirtieran en un instrumento contribuyente de la política exte-rior y como resultado natural que Argentina adquiriese un mayor compro-miso en cuestiones de seguridad internacional a través de la participaciónen misiones de paz.
Hasta el momento el país ha participado en 35 operaciones de paz de Naciones Unidas. Actualmente contribuye con personal de policía civil enUNOCI (Misión de Naciones Unidas en Costa de Marfil) 3, UNMIL (Mi-sión de las Naciones Unidas en Liberia) 2, MONUC (Misión de las NacionesUnidas en la República Democrática del Congo) 2, UNMIK (Misión de Ad-ministración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo) 123, MINUSTAH(Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití) 5. También con-tribuye en misiones a través de observadores militares: 1 en UNMIK, 1 enMINURSO (Misión de las Naciones Unidas para el referéndum del Sahara Occidental) y 3 en ONUVT (Organismo de las Naciones Unidas para la Vigi-lancia de la Tregua–Palestina). Con respecto al aporte de tropas, lo hace enUNFICYP (Fuerza de las Naciones Unidas para el Mantenimiento de la Pazen Chipre) con 326 efectivos y en MINUSTAH con 5402. Además, en virtudde la intención de una activa participación en operaciones de paz, desde 1995funciona el Centro Argentino de Entrenamiento Conjunto para Operacionesde Paz (CAECOPAZ) dedicado a la formación del personal designado parala participación en este tipo de misiones.
INGRESO Y EGRESO DE TROPAS: UN NUEVO MARCO LEGAL El último instrumento con que cuenta Argentina en el desarrollo de un marco legal democrático para la defensa es la Ley Marco de Ingreso y Egresode Tropas (Nº 25.880). La misma es una contribución a la institucionalizacióndel rol del Poder Legislativo en la práctica de asociar política exterior ypolítica de defensa. Esta ley buscó superar la automaticidad ejecutiva en ladecisión de envío de tropas para participar en misiones de paz y en la reali-zación de ejercicios combinados3, precisamente para que se dé efectiva-mente la discusión legislativa en base a los antecedentes que el Poder Eje-cutivo está obligado a remitir al Parlamento.
La Constitución argentina establece en el artículo 75, inciso 28, la atri- bución del Congreso de “Permitir la introducción de tropas extranjeras en elterritorio de la Nación, y la salida de las fuerzas nacionales fuera de él”. LaLey 25.880 reglamenta esta facultad constitucional del Poder Legislativo. Fuearduo su proceso de elaboración, varios proyectos fueron presentados sobrela temática y su promulgación –el 31 de marzo de 2004– llevó casi dos años.
La solicitud de autorización es formulada por el Poder Ejecutivo. En ella –de acuerdo a la Ley 25.880– debe incluir información básica paraque el Cuerpo Legislativo evalúe la autorización, debiendo describir el tipode actividad a desarrollar, el origen del proyecto, los fundamentos políticos,estratégicos, operativos y la configuración de la actividad.
Ver el Atlas Comparativo de la Seguridad y la Defensa en América Latina de RESDAL enhttp://www.resdal.org.ar/atlas/main-atlas.html.
Otro fundamento importante que dio origen a la sanción de esta ley está relacionado con lainmunidad que se le da a las tropas extranjeras que ingresan al territorio nacional en virtud dela realización de ejercicios combinados. Como el caso que aquí se está tratando solo contem-pla la salida de tropas nacionales se ha preferido no explayarse sobre ese aspecto.
La participación argentina en Haití: el papel del Congreso La deliberación sobre la participación en la operación de paz en Haití constituyó la primera oportunidad para la aplicación del nuevo marco legalen torno al ingreso y egreso de tropas. De esta manera, el Poder Ejecutivo –encumplimiento de la normativa– envió al Congreso un proyecto de ley queconstaba de un anexo con la información correspondiente.
Innumerables problemas de carácter económico, social y político han generado un continuo de crisis en Haití, con períodos de mayorprofundización de la inestabilidad institucional. Cuando la violencia arma-da fue ganando diferentes ciudades y el presidente dejó el país, el nuevogobierno solicitó la ayuda internacional. Luego de cuatro misiones en Hai-tí, Naciones Unidas vuelve a involucrarse en el problema haitiano a travésdel establecimiento primero de una fuerza provisional, y luego en conside-ración de un acuerdo político entre algunos de los actores. El 30 de abril de2004 la Resolución 1542 estableció la Misión de Estabilización en Haití(MINUSTAH), instando a los países miembros a que contribuyan para lle-var a cabo el mandato que emana del mismo documento, realizando unespecial llamado a las organizaciones regionales y subregionales.
Basado en la mencionada resolución del Consejo de Seguridad, el Poder Ejecutivo incluyó en el proyecto de ley tres fundamentos políticospara la participación argentina: apoyo al proceso político constitucional enHaití y a la promoción pacífica y duradera a la crisis actual; confirmacióndel compromiso de la República Argentina con el mantenimiento de la pazy seguridad internacional y reafirmación de la política de Estado de partici-pación nacional en las operaciones de paz autorizadas o establecidas por lasNaciones Unidas4.
El proyecto se trató primero en el Senado en la sesión ordinaria del 2 de junio de 2004. Para el tratamiento en el pleno se contó con dos dictámenes –uno de mayoría y otro de minoría– de las comisiones a las cuales fue girado,Relaciones Exteriores y Culto y Defensa Nacional. Ambos dictámenes pro-nunciándose a favor del envío de tropas para participar en la MINUSTAH, ladiferencia entre ambos estaba dada por la participación del Congreso en lassucesivas extensiones de las que podía ser objeto la operación.
República Argentina, Proyecto de Ley P.E.-181/04, 21 de mayo de 2004.
El dictamen de mayoría introducía una reforma al proyecto enviado por el Poder Ejecutivo. Éste, especificaba que no era necesario –para extensionesdentro de los dos años siguientes– que el Congreso debatiera al respecto, esdecir, que el Poder Ejecutivo podía extender automáticamente la participa-ción argentina en Haití por un período máximo de dos años. El dictamen deminoría especificaba la necesidad de la aprobación del Congreso para la ex-tensión de la participación nacional. El Senador firmante del mismo, argu-mentó en la sesión plenaria que “la participación debe estar sujeta a una revi-sión periódica. Es necesario monitorear los avances y, en virtud de la experien-cia recogida, evaluar la viabilidad del objetivo final. El Consejo de Seguridadle fijó un plazo de seis meses a la misión; es cierto que la resolución 1.542establece que la intención es renovarlo por nuevos períodos, pero la renova-ción va a depender de nuevas resoluciones del Consejo, no son automáticas,como tampoco debe ser automática la autorización del Congreso de la NaciónArgentina para el envío de tropas o para el mantenimiento de éstas5”.
El proyecto fue aprobado por el Senado con la introducción incorporada por el dictamen de mayoría, pasando a la Cámara de Diputados para su trata-miento. El mismo fue tratado y sancionado en las sesiones ordinarias del 16 dejunio del mismo año. Al igual que en la Cámara de origen, fue girado a la Comi-sión de Relaciones Exteriores y la Comisión de Defensa Nacional, las cualesemitieron un dictamen en el que aconsejaban dar sanción al proyecto sobre laparticipación en la MINUSTAH, con la firma de un diputado en disidencia total.
La sanción de la Ley Nº 25.906 autorizó la participación de la Argentina con personal y medios para la contribución a la misión de MINUSTAH. Elresultado de la votación en el Senado arrojó 40 votos afirmativos, 19 votosnegativos y ninguna abstención. Por su parte, en la Cámara de Diputados seregistraron 136 votos por la afirmativa, 21 votos por la negativa y 13 abstencio-nes. La ley incorporó la modificación propuesta por el Senado, mediante lacual por el término de dos años no se requiere autorización legislativa para laextensión en el tiempo de permanencia de la misión argentina en Haití.
Las cuestiones que se pusieron en debate giraron en torno a un con- junto de materias tales como la responsabilidad de Argentina en el sistema Intervención del Senador Terragno en la 12° Reunión - 10° Sesión Ordinaria de la Cáma-ra de Senadores de la Nación, op. cit., pág. 24.
La participación argentina en Haití: el papel del Congreso internacional, el uso de la fuerza como consecuencia del mandato de Na-ciones Unidas, la esencia de la misión en cuanto a si se trataba de interven-ción o de ayuda humanitaria, cuestionamientos en relación a cómo brindarayuda humanitaria a través del uso de las fuerzas armadas y el compromisoregional para con los países del MERCOSUR involucrados especialmenteen la operación de paz en Haití.
Si bien los ejes del debate fueron los mismos en ambas Cámaras, la participación argentina en Haití generó posiciones en disidencia más enérgi-cas en la Cámara de Diputados que en el Senado, donde los bloques deizquierda, centro-izquierda y el tradicional partido radical votaron en contra.
Aunque la práctica parlamentaria brinda la posibilidad de erigir argumentosamplios en contra y a favor de una iniciativa –es de celebrar que así sea– espreciso aclarar que en la dinámica de la discusión en sesiones parlamentariascada bloque tiene derecho a hacer uso de la palabra y presentar la posicióndel mismo. En el Congreso argentino hay bloques compuestos por un únicolegislador.
DOS CUESTIONES DE FONDO: LA RESPONSABILIDAD ARGENTINA ENEL SISTEMA INTERNACIONAL Y LA PROFUNDIZACIÓN DELMERCOSUR Desde el retorno a la democracia –y más profundamente desde la dé- cada del noventa– Argentina ha centrado su política exterior en dos ejesprincipales: su inserción en el sistema internacional y el fortalecimiento delas relaciones con los países vecinos a través del proceso de integraciónsubregional. En consecuencia, que dos ejes del debate hayan consideradola responsabilidad argentina en el sistema internacional y el cuestionamientoa la participación en Haití como oportunidad para estrechar relaciones conlos países del MERCOSUR ampliado giraba en torno a la esencia de lapolítica exterior argentina de los últimos años.
El principal argumento a favor estuvo fundamentado en que la Argen- tina como miembro del sistema de Naciones Unidas no sólo posee dere-chos sino que además cuenta con obligaciones. Debe responder al llamadode la organización a contribuir con la misión estabilizadora en Haití –comohistóricamente lo ha hecho–, ya que el país posee una larga tradición departicipación en este tipo de misiones, y más aún, cuando en las Resolucio-nes emanadas de Naciones Unidas se instaba especialmente a las organiza-ciones subregionales.
Otro elemento de apoyo a la iniciativa del Ejecutivo estuvo dado por el histórico compromiso que Argentina ha tenido para con el desarrollo deHaití, fundamentalmente a través de su participación en otras misiones dis-puestas por las Naciones Unidas en ese país. Cabe destacar especialmentela operación desarrollada en 1993 cuando el ex Canciller argentino, DanteCaputo, actuó como enviado especial del Secretario General.
En el Senado se puntualizó la necesidad de mantener coherencia en la po- lítica exterior y que Argentina continúe participando activamente en misiones depaz no solo porque así lo ha venido haciendo, sino además porque desde hacealgunos años viene pregonando que, en caso de llevarse a cabo una reforma delConsejo de Seguridad que redunde en una banca permanente para la región,ésta debería pertenecer al país que mayor contribución realiza a este tipo deoperaciones. En este sentido, Argentina debe mantener su “protagonismo en elorden internacional, como actor al que le interesan los problemas mundiales”6.
Los argumentos que cuestionaban la iniciativa pusieron en duda la legitimi- dad de la Resolución 1542 del Consejo de Seguridad: “las tropas que nosotrosmandamos van a legitimar una actuación fáctica producida por cuatro países quehan ido sin una previa resolución de la Organización de las Naciones Unidas7”.
También hubo cuestionamientos al contenido de la Resolución 1529, respecto alpárrafo que expresa “Declarando que la situación en Haití constituye una amena-za para la paz y la seguridad internacionales”8, y reafirmado por la Resolución1542 al manifestar “que la situación de Haití sigue constituyendo una amenaza ala paz y la seguridad internacionales de la región”9. Ante esto, ciertos legisladoresconvinieron en preguntarse “a qué país estuvo a punto de invadir o invadió Haití;cuál es el peligro armamentístico o bélico que representa; o cuáles son las armasde destrucción masiva que posee para que se hubiera afirmado de una maneraaxiomática que dicho país constituye una amenaza para la paz y seguridad inter-nacional”10. Otros, en base a datos de que Haití carece de fuerzas armadas y quecuenta con un número reducido de policías se preguntaron: “¿Me pueden decircómo mil quinientos policías precariamente armados constituyen una amenaza ala paz internacional?”11, poniendo en duda la necesidad del carácter de la inter-vención propuesta por el Consejo de Seguridad.
Intervención del Senador Menem en la 12° Reunión - 10° Sesión Ordinaria de la Cámarade Senadores de la Nación, Op. Cit., pág. 68.
Intervención del Senador Prade en la 12° Reunión - 10° Sesión Ordinaria de la Cámara deSenadores de la Nación, Op. Cit., pág. 54.
Naciones Unidas, Consejo de Seguridad, Resolución 1529, 29 de febrero de 2004.
Naciones Unidas, Consejo de Seguridad, Resolución 1542, 30 de abril de 2004.
Intervención del Senador Rossi en la 12° Reunión - 10° Sesión Ordinaria de la Cámara deSenadores de la Nación, Op. Cit., pág. 39.
Intervención del Diputado Storani en la Sesión Ordinaria de la Cámara de Diputados dela Nación, República Argentina, 16 de junio de 2004. Versión Taquigráfica, pág. 14.
La participación argentina en Haití: el papel del Congreso Tal vez el más poderoso argumento para el voto positivo haya sido el ver esta misión como una oportunidad para concertar posiciones en el ámbito delMERCOSUR, ya que se trataba de una misión con un protagonismo particularde los países miembros del bloque en su versión ampliada. Así al momento enque el Congreso argentino estaba considerando el envío del contingente, Chile,Brasil, Paraguay y Uruguay ya tenían sus tropas desplegadas en el lugar.
En un contexto de cooperación, ciertos legisladores remarcaron su beneplá- cito en que las fuerzas armadas de la región –que hasta hacía sólo unas décadasatrás se preparaban en el marco de hipótesis de conflicto entre ellas– participaranahora de forma conjunta con el objetivo de la asistencia humanitaria. La expe-riencia de participación conjunta de los países del MERCOSUR ampliado cons-tituiría una oportunidad para profundizar el proceso de integración regional, “esuna forma de profundizar lazos integrativos en la zona, de estimular la mutuaconfianza y de desarrollar un esfuerzo colectivo y gradual, que nos lleve eventual-mente a construir un sistema de defensa regional, que permita tener en formamucho más institucionalizada recursos para enfrentar justamente estas situacio-nes de violencia y de intromisión de países extrazona”12.
Muchos legisladores desecharon el argumento de una acción concerta- da del MERCOSUR ampliado, donde la decisión de participar no emana-ba de intereses convergentes entre esos países, sino que, muy por el contra-rio, de intereses nacionales propios y distintos entre sí. En esta misión Chileno decidió su participación porque estaban concurriendo los países de laregión, sino que estaría relacionada con la necesidad de congraciarse conlos Estados Unidos después del desaire con respecto a Irak y su voluntad deobtener acuerdos con el NAFTA. En el caso de Brasil se manifestó la nece-sidad de ese país de hacer méritos para cumplir su aspiración de obtener unasiento permanente en el Consejo de Seguridad.
En una línea similar, algunos legisladores remarcaron que los países no solo concurrían al país caribeño en atención a los propios intereses na-cionales sino que además para velar por los intereses estadounidenses. Ar-gumentando que una de las principales preocupaciones de los Estados Uni-dos radicaba en las migraciones masivas de haitianos recibidas por ese paísen otras crisis, remarcaron que la misión en Haití cumpliría la función deactuar como guardacostas de USA. Las dos grandes potencias que actuaronprimeramente en Haití –Estados Unidos y Francia– ya habrían cumplidocon su objetivo de colocar un gobierno títere, por lo tanto ahora se retira- Intervención de la Diputada Garré en la Sesión Ordinaria de la Cámara de Diputados dela Nación, op. cit., pág. 35.
ban e instaban a los países de la región a actuar allí, sobre todo EstadosUnidos que necesita de esas fuerzas para redireccionarlas a Irak.
Sectores de la oposición atribuyeron al gobierno argentino que el ob- jetivo de participar en esta misión era congraciarse con la potencia despuésdel voto con respecto a la situación de los derechos humanos en Cuba opara obtener su apoyo en la negociación de la deuda. Advirtiéndole al go-bierno la falacia que representa creer que el actuar para congraciarse conlos Estados Unidos arrojaría resultados beneficiosos para el país13.
Es irrefutable que en un sistema internacional esencialmente anárqui- co, aquellos que cuentan con mayor poder militar y económico poseenmayor capacidad para imponer su voluntad. Precisamente por ello, no esrealista ir en contra de los intentos de institucionalización como es el siste-ma de Naciones Unidas.
El debate argentino sobre intervencionismo vs. ayuda humanitaria no ha escapado a las discusiones que se producen en otras partes. La comuni-dad internacional –sobre todo finalizada la Guerra Fría – ha debatido cuáles el rol que le corresponde a la comunidad internacional cuando por unlado la Carta establece que Naciones Unidas no intervendrá en “los asuntosque son esencialmente de la jurisdicción de los Estados”, pero al mismotiempo afirma su fe en los derechos fundamentales del hombre, en la digni-dad y el valor de la persona humana.
Una de las cuestiones que desencadenó posiciones dirigidas a contra- poner estos dos conceptos fue referido a la legitimidad del gobierno haitianoejercido por el Presidente de la Corte Suprema, Boniface Alexandre, al quelas fuerzas deben asistir en la reforma, reestructuración y entrenamiento dela Policía Nacional de Haití, según lo expresaba el Anexo I del proyecto deley en tratamiento y emanado del mandato de Naciones Unidas.
Un legislador clarificó esto al expresar que “históricamente quedó comprobado que amayor genuflexión, a mayor debilidad y a mayor contemplación ante los atropellos de losEstados Unidos, el imperio avanza, no respeta y arrasa con todas y cada una de las reglaslocales que hacen que la vida y la convivencia sean democráticas en cada una de lasnaciones”. Intervención del Diputado Rivas en la Sesión Ordinaria de la Cámara deDiputados de la Nación, Op. Cit., pág. 28.
La participación argentina en Haití: el papel del Congreso Los senadores a favor de la participación argentina resaltaron la cali- dad de gobierno provisorio, entendido como transitorio. Agregando que,más allá de la legitimidad del gobierno en Haití, Argentina ha asumido uncompromiso genuino en el respeto de los derechos humanos que no puedequedar circunscripto hacia el interior del país, la coherencia obliga a cola-borar para que así sea más allá de las propias fronteras.
Nuevamente aparecieron argumentaciones que hicieron hincapié en que el gobierno en Haití era el producto de un golpe de Estado perpetradocontra Jean Bertrand Aristide. De ello, derivaron que acudir en una misiónque reconoce un gobierno de facto significaba convalidar la intervención enlos asuntos internos de Haití como lo hicieran Estados Unidos y Francia, yaque para algunos legisladores “Aristide fue sacado por la fuerza, ni siquierapor sus compatriotas sino por un comando norteamericano combinado confuerzas francesas”14 .
Adicionalmente, algunos parlamentarios advirtieron sobre los peligros de sentar precedente para una doctrina de intervención en América Latina, ya quela coalición compuesta por Estados Unidos, Francia y Chile intervino en Haitíen fecha anterior al 1º de junio de 2004 –que era la fecha dispuesta por laResolución 1542–, entonces, Estados Unidos habría conseguido que las Nacio-nes Unidas legitimen ex post facto su invasión a Haití. Es preciso aclarar que esospaíses se encontraban desarrollando tareas en el país caribeño bajo el mandatode la Resolución 1529 del Consejo de Seguridad con fecha del 29 de febrerode 2004, que creó una fuerza multinacional provisional que iba a ser remplazadapor fuerzas resultantes de la Resolución 1542. En contraposición a los discursosque predicaban en contra de intervenciones unilaterales se manifestó la oportu-nidad para aprovechar las circunstancias de actuar en misiones que tienen comoprincipio el multilateralismo.
En este debate más amplio –que excede el ámbito argentino que seña- lábamos anteriormente– la tendencia ha ido inclinándose a aseverar que lacomunidad internacional tiene una tarea ineludible en contrarrestar las con-secuencias que sufren los hombres y mujeres en situaciones de crisis comola desatada en Haití, erigiéndose así la visión de la obligación o responsabi-lidad de proteger a las personas, basando este principio en varios instru-mentos del derecho internacional como son el derecho internacional hu-manitario, los derechos humanos y el derecho de los refugiados.
Intervención del Diputado Storani en la Sesión Ordinaria de la Cámara de Diputados dela Nación, Op. Cit., pág. 12.
Soslayando apreciaciones personales sobre cuáles fueron las circuns- tancias en las que Aristide abandonó la presidencia de su país, el compro-miso de la comunidad internacional es con el sufrimiento del pueblo haitianoy que la MINUSTAH tiene como desafío principal brindar las condicionesbásicas de seguridad para que el pueblo haitiano pueda desarrollarse eco-nómica y socialmente así como encaminar su Estado hacia un fortaleci-miento institucional democrático. Argentina, como parte integrante de lacomunidad internacional tiene responsabilidades: “donde estén amenaza-dos los derechos humanos y no existan responsables que sean capaces develar por ellos, la comunidad organizada internacional tiene la obligaciónde intervenir en defensa de aquellas personas de carne y hueso que pade-cen la falta de poder, la anarquía y la desorganización social”15.
Los legisladores partidarios de la operación argumentaron enérgica- mente que la existencia de una resolución del Consejo de Seguridad deNaciones Unidas legitimaba el envío de tropas, remarcando la diferenciaentre la intervención estadounidense en Irak en la que no existió decisióndel Consejo de Seguridad, y la Resolución 1542 que establece la misión endiscusión. Otros, desmentían la calidad intervencionista de la participaciónargentina en Haití, poniendo énfasis en la tarea a cumplir en el país caribeño:“esa decisión, en primer término, no afecta el principio de política exteriorde la Argentina de no injerencia en asuntos internos de otro país desde elmomento en que las tropas que envía la Argentina –si es que el Congreso loautoriza– en el marco de la resolución del Consejo de Seguridad de lasNaciones Unidas van a Haití a trabajar en misión de proteger la vida de losciviles, de asistir a esa nación en la salida democrática de una crisis políticainstitucional humanitaria y no van a tomar partido por una u otra facción”16.
¿MANTENIMIENTO DE LA PAZ O IMPOSICIÓN DE LA PAZ? Otra de las cuestiones que generó incertidumbre entre los legisladores se relacionó con la mención que hace la Resolución 1542 sobre la calidad de lamisión estabilizadora bajo el Capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas.
Algunos legisladores conceptualizaron que las misiones bajo este capítulo sonde “imposición de la paz” debido a que las “tropas están autorizadas –puede Intervención del Diputado Bossa en la Sesión Ordinaria de la Cámara de Diputados de laNación, op. cit., pág. 18.
Intervención de la Senadora Colombo en la 12° Reunión - 10° Sesión Ordinaria de laCámara de Senadores de la Nación, op. cit., pág. 43.
La participación argentina en Haití: el papel del Congreso que no lo hagan, pero deben estar listas– a usar la fuerza para cumplir con sumisión”17. En esta línea, se presentaron argumentos en cuanto a la responsa-bilidad legislativa de decidir el envío de argentinos a una confrontación béli-ca. Las contraargumentaciones a este aspecto, hicieron referencia a que elcontingente argentino estaría integrado por militares profesionales y remitie-ron a la esencia de la profesión militar que conlleva el riesgo de perder la vidamás allá del caso puntual de la operación en discusión.
Tampoco las confusiones con respecto a cuál es la modalidad que emana del Capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas son patrimonio argentino,así como las dudas sobre participar en operaciones donde es probable quela fuerza sea usada en una definición más amplia que la propia defensa. Sitenemos en cuenta las circunstancias que originan, desde hace algunos añosya, el establecimiento de una misión de paz –la reacción a una invasión através de la frontera o a un estallido de violencia– es entendible que el usode la fuerza sea esencial para el desarrollo de la misión. A diferencia de lasmisiones entendidas como tradicionales, cuando se trata de verificar el cesede fuego o el cumplimiento de los acuerdos de paz, donde lógicamente laexpectativa sobre el uso de la fuerza es que no sea necesario.
Tomando también como base el carácter de “imposición de la paz” que se desprendería del Capítulo VII, se habló del peligro de lacerar elprincipio de autodeterminación al imponer una solución que no es precisa-mente la emanada del pueblo haitiano. Otros, partiendo de esta premisa,reforzaron el carácter intervencionista debido a que a diferencia de las mi-siones encuadradas en el Capítulo VI, las del Capítulo VII no requieren elconsentimiento de las partes, y, para el caso de Haití, el gobierno que soli-citó la intervención de Naciones Unidas era un gobierno de facto.
Desde que las misiones de paz se han convertido en multidimensionales la tendencia es enmarcar sus mandatos dentro del Capítulo VII. Aunque laprobabilidad del uso de la fuerza es más elevada –cosa que se desprendeúnicamente de la situación que da carácter a la misión– el criterio del mínimouso de la fuerza permanece inalterado y sólo se hace en carácter defensivo,nunca ofensivo. Argentina no ha cuestionado esta tendencia, en su Libro Blancode la Defensa Nacional, señala que las expresiones múltiples que han idoadquiriendo las operaciones de paz “son piezas clave para enfrentar los cam-biantes escenarios de conflicto que permanentemente se presentan”18.
Intervención del Senador Gómez Diez en la 12° Reunión - 10° Sesión Ordinaria de laCámara de Senadores de la Nación, Op. Cit., pág. 33.
República Argentina, Ministerio de Defensa, Libro Blanco de la Defensa Nacional, Buenos Aires,1999.
¿AYUDA HUMANITARIA A TRAVÉS DEL ENVÍO DE TROPAS? La responsabilidad argentina de contribuir a mejorar la situación en Haití no fue cuestionada más que por lo medios que se iban a utilizar. Basándose enque la situación en ese país no tenía un origen militar, algunos cuestionaron elcarácter de la misión: “la deuda pública externa es del 23 por ciento de su PBI;hay 8.300.000 habitantes; el ingreso per cápita es de 440 dólares por año; unanalfabetismo del 65 por ciento; la deuda externa, 837 millones. Eso de ningu-na manera se soluciona con las fuerzas armadas”19. En este sentido se pusieronde manifiesto varias intenciones de otro tipo de asistencia a la militar, ejemplode ello es un proyecto de declaración presentado que propone establecer unPlan Integral de Ayuda para hacer frente a la situación humanitaria ya que deotra manera los dividendos que arrojaría la MINUSTAH serían efímeros20.
También hubo varias mociones a favor de gestionar y apoyar la condonaciónde la deuda externa haitiana.
Cuestionando la modalidad de brindar asistencia al pueblo haitiano a través del envío de un contingente compuesto por miembros de las fuerzasarmadas se presentó un proyecto de resolución por el cual se propone darfacultades al Poder Ejecutivo para integrar una delegación para la aplica-ción, en la situación en Haití, del principio de arreglo pacífico de controver-sias como lo establece la Carta de Naciones Unidas21.
Es necesario comprender que la seguridad es condición primordial para el desarrollo, entendido este último no sólo en su dimensión económica, sino inte-gral. ¿Qué sociedad puede procurarse un desarrollo integral que tienda al bienes-tar individual y social cuando no existe un entorno seguro? ¿Cómo puede haberpleno ejercicio de los derechos humanos, si la integridad física no está garantiza-da? Este es el espíritu del empleo de contingente militares en esta clase de misio-nes y finalmente fue el criterio que primó para decidir el envío de tropas a Haití.
Previamente a la Resolución del Consejo de Seguridad que estableció la MINUSTAH, y por lo tanto antes del envío de tropas argentinas, medianteel Decreto22 presidencial y en virtud de la Resolución 1529 del mismo órga- Intervención de la Senadora Escudero en la 12° Reunión - 10° Sesión Ordinaria de laCámara de Senadores de la Nación, op. cit., pág. 50.
Cafiero, Antonio, Proyecto de Declaración 1648/04, Cámara de Senadores, 2 de junio de2004. El proyecto fue aprobado como Proyecto de Comunicación el 25 de agosto de 2004y permanece pendiente de tratamiento en la Cámara de Diputados.
Castro, Alicia y otros, Proyecto de Resolución 3332-D-04, Cámara de Diputados, 8 dejunio de 2004. Este proyecto fue girado a la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto ypermanece sin dictamen de comisión.
República Argentina, Decreto 280/2004, 3 de marzo de 2004.
La participación argentina en Haití: el papel del Congreso no de Naciones Unidas, se dispuso el envío de medios, personal y CascosBlancos a Haití. La Comisión Cascos Blancos contribuyó en Haití con 8 tone-ladas de provisiones humanitarias, especialmente alimentos y medicamentos,los mismos fueron distribuidos en coordinación con agencias de cooperacióninternacional23, siendo esto, ejemplo de que la contribución argentina paramitigar el sufrimiento de la población haitiana en las circunstancias de la crisisdesatada en su país, tuvo un carácter más amplio que el envío de tropas.
EL PRESUPUESTO: EL EJE DE DEBATE QUE FALTÓ Las versiones taquigráficas de cada una de las sesiones cuentan con aproxi- madamente 70 páginas cada una; en semejante extensión 7 son los párrafosque hacen referencia a cuánto va a costar la misión en Haití, de los cuales 6 seregistran en el debate en el Senado y sólo 1 en Diputados. El presupuesto nofue objeto de debate, los representantes que incluyeron la dimensión presu-puestaria en su intervención, en su mayoría, lo hicieron para reforzar argumen-taciones donde la esencia descansaba en otra cuestión.
La primera mención que se realizó en el Senado con respecto al gasto en el que se incurría con la participación en la misión en Haití tuvo porsentido reforzar el desacuerdo sobre el carácter militar de la operación, ha-ciendo hincapié en que el dinero, en lugar de gastarlo en el envío de tropas,podría enviarse directamente al pueblo haitiano para aliviar la situación deextrema pobreza. En esta misma dirección se manifestó otro senador instan-do a redireccionar el monto para ayuda humanitaria.
El Senador Giustiniani hizo mención a sus dudas acerca de involucrarse en una misión cuyo costo rondaba los 30 millones de pesos, de los cualessólo 9 podrían ser reembolsados, en la condición de crisis de Argentina.
Aunque aclaró que dicho elemento no lo introducía como fundamento dedisidencia con respecto a la participación en el proceso de paz en Haití.
En la Cámara de Diputados, la única mención sobre el costo de la operación estuvo a cargo del Diputado Storani, quien, en la misma línea delas exposiciones realizadas en la Cámara de Senadores, utilizó la dimensiónpresupuestaria para reforzar su afirmación sobre la inexistencia de ayudanetamente humanitaria: “Vamos a gastar diez millones y medio de dólares,de los cuales sólo tres millones serán devueltos; es decir que gastaremos en esta misión militar siete millones y medio de dólares. Sin embargo, ni unsolo peso se prevé destinar a ayuda humanitaria”24.
El gasto total previsto en la Ley de Presupuesto Nacional 2004 para el programa “Fuerzas de Paz” era de un monto de 35.771.59625 pesos (USD11.923.86526 ). Esta partida presupuestaria preveía gastos para la Fuerza detarea y la Unidad de helicópteros en Chipre, la Compañía de Ingenieros yla Compañía de Logística en Kuwait, los Observadores Militares en Israel,la Sección de Ingenieros Reforzada Conjunta en Kosovo y actividades deentrenamiento para Operaciones de Paz.
Mediante la Decisión Administrativa Nro. 251/200427 del Ministerio de Economía y Producción se dispuso “reforzar los créditos vigentes del Ministeriode Defensa, con el objeto de atender los gastos que demande el alistamiento,traslado y mantenimiento de las tropas argentinas en el Operativo de Paz en laRepública de Haití, por un período inicial de seis (6) meses, bajo el mandato dela Organización de las Naciones Unidas”28. El monto ejecutado en misiones depaz en 2004 asciende a 42.020.00029 pesos (USD 14.006.666). El incrementodel gasto en este rubro estaría dado mayormente por la participación en Haití,siendo de 6.248.404 pesos (USD 2.082.801) y las transferencias de organismosinternacionales fue de 13.486.00030 pesos (USD 4.495.333), incluyendo esterubro a los reembolsos que realiza Naciones Unidas por la participación en susmisiones de paz.
Teniendo en cuenta la dimensión que tiene la participación en misio- nes de paz para la política exterior de Argentina, la decisión afirmativa con Intervención del Diputado Storani en la Sesión Ordinaria de la Cámara de Diputados dela Nación, op. cit., pág. 15.
Ministerio de Economía y Producción, Secretaría de Hacienda, Oficina de Presupuesto,Decisión Administrativa Nro. 2 de Distribución.
La relación peso–dólar estadounidense es alrededor de 3 – 1. Los valores en dólaresestadounidenses son aproximados.
Un elemento a considerar es que la Decisión Administrativa antes citada está fechada el 14 dejunio de 2004, cuando la sanción por parte de la Cámara de Diputados, que en este caso actuócomo cámara revisora, se produjo recién dos días después. Si bien el proyecto ya contaba conla aprobación del Senado y la mayoría oficialista en la otra cámara dejaba entrever la inminen-te aprobación del envío de tropas, la decisión legislativa todavía no estaba oficializada.
Ministerio de Economía y Producción, Decisión Administrativa Nro. 251/2004, 14 dejunio de 2004.
Ver http://www.mecon.gov.ar/consulta/index0a.html.
Ver http://www.mecon.gov.ar/consulta/index0a.html.
La participación argentina en Haití: el papel del Congreso respecto a la MINUSTAH no resulta sorpresiva, más aún cuando se tratabade contribuir con la estabilización de un país de la región. Sin embargo,resulta válido que algunos legisladores, tomando el pensamiento de algu-nos sectores de la sociedad, plantearan sus dudas al respecto.
La dimensión destacable de estos debates está dada por la existencia misma de la discusión parlamentaria. El proyecto de ley constituyó la primeraoportunidad de aplicación de la Ley Marco sobre Ingreso y Egreso de Tropas.
Previo a la existencia de este instrumento legal, las cuestiones relativas alingreso y egreso de tropas generalmente era resuelto a través de un decreto denecesidad y urgencia presidencial y la ley que autorizaba el hecho se sancio-naba cuando las tropas ya habían egresado del país. Esto sucedía aun cuandola Constitución, expresamente, establece que el Congreso debe autorizar lasalida de las fuerzas armadas del territorio nacional. En este sentido, los deba-tes significaron un avance hacia configurar instrumentos de contrabalanceode poderes y el fortalecimiento institucional parlamentario.
Aun cuando fue descartada la iniciativa por la Cámara de Senadores de que la renovación de la participación argentina debía ser revisada por el Congreso,sustentada en la necesidad de la realización de un seguimiento de la evolución yresultados de la misión31, el Poder Legislativo cuenta con instrumentos que leposibilitan realizar seguimiento de temas. Los legisladores poseen la capacidadde solicitar informes al Poder Ejecutivo del desenvolvimiento de la misión y res-pecto del cumplimiento de los objetivos fijados por la Resolución 154232.
Otra instancia de madurez institucional estuvo dada por la asistencia del Ministro de Relaciones Exteriores y Culto y el Ministro de Defensa al Con-greso. Los ministros explicaron a los representantes los objetivos y caracterís-ticas de la misión y respondieron a sus preguntas. La reunión tuvo carácterpúblico y la misma pudo ser presenciada por ciudadanos, miembros de orga- También en este mismo sentido, en la Cámara de Diputados se presentó un proyecto deley que propone la creación de una comisión especial bicameral de seguimiento de lamisión de Naciones Unidas en Haití. Dicho proyecto fue presentado el 4 de junio de 2004y girado a las comisiones de Peticiones, Poderes y Reglamento, Relaciones Exteriores yCulto y Defensa Nacional, permaneciendo hasta la fecha sin tratamiento.
En el ejercicio de esta facultad, diputados y senadores han presentado proyectos de resolu-ción y de comunicación solicitando al Poder Ejecutivo informes sobre cuestiones tales comola compra del equipamiento necesario para el contingente militar argentino en el marco dela misión de las Naciones Unidas en Haití “MINUSTAH” (Garré, Nilda, Proyecto deResolución 5667-D-04, Cámara de Diputados, 6 de septiembre de 2004), el episodio prota-gonizado por tropas argentinas en Haití (Falcó, Luis, Proyecto de Comunicación 2814/04,Senado, 7 de septiembre de 2004), el copamiento de las instalaciones de las fuerzas de pazargentinas por parte de ex-militares haitianos (Rivas, Jorge y otros, Proyecto de Resolución5809-D-04, Cámara de Diputados, 9 de septiembre de 2004), entre otros.
nizaciones de la sociedad civil y medios de comunicación. Además estuvieronpresentes oficiales del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas paradar información de carácter técnico. La concurrencia de miembros del PoderEjecutivo al Congreso representa una voluntad de cooperación entre poderesque puede redundar en la generación de políticas coherentes.
Era importante que los representantes tomaran la cuestión presupuestaria para introducirla al debate porque, naturalmente, no era un elemento contem-plado al momento de la elaboración del presupuesto para el año 2004, ya que elpresupuesto nacional se elabora el año anterior a su ejecución. Es atribución delCongreso Nacional aprobar el proyecto de presupuesto que cada año le presentael Poder Ejecutivo y la reasignación de recursos que significó la participaciónargentina en la MINUSTAH durante el año 2004, necesariamente produjo unde fasaje entre el proyecto aprobado por el Órgano Legislativo y el ejecutado.
Esto viene a reforzar las críticas que algunos analistas realizan con res- pecto a la falta de conciencia que existe con respecto a instrumentos económi-cos –presupuesto, informes de ejecución, informes de auditoría– como mani-festaciones de intenciones políticas y marco restrictivo de actuación. La parti-cipación argentina en Haití significó la reasignación de recursos, por lo tantoreacomodamiento de prioridades, no así incremento del gasto ya que de ha-berse dado esa circunstancia hubiese sido necesaria la aprobación legislativa.
Para el año 2005 sí se consideró la participación argentina en la MINUSTAH y la suma total para Fuerzas de Paz es de 71.606.67133 pesos(USD 23.868.890). Esta partida está distribuida entre la Fuerza de tarea y laUnidad de helicópteros en Chipre, los Observadores Militares en Israel, laSección de Ingenieros Reforzada Conjunta en Kosovo, actividades de entrena-miento para Operaciones de Paz, atención a Estados Mayores y ObservadoresMilitares en el exterior y atención al contingente en Haití. El ítem sobre Haitíinsume 35.010.32734 pesos (USD 11.670.109), es decir casi la mitad del mon-to destinado a misiones de paz, evidenciando la envergadura del compromisoargentino asumido en el proceso de estabilización en el país caribeño.
Tal como lo afirma el Libro Blanco, “las OMP llevan a una sinergia continua en términos de cooperación: ésta requiere transparencia, la que a suvez genera confianza; la cual al contribuir a la estabilidad aportasignificativamente a la seguridad y a la paz”35. Esta es la esencia que Argenti- Ministerio de Economía y Producción, Secretaría de Hacienda, Oficina de Presupuesto,Decisión Administrativa Nro.1 de Distribución.
República Argentina, Ministerio de Defensa, Libro Blanco. Op. Cit.
La participación argentina en Haití: el papel del Congreso na visualiza en dichas misiones y por ello aporta su fuerzas armadas transfor-mándolas así en un instrumento de la inserción del país en el mundo.
Grupo de alto nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio. 2004. Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos. Organización Naciones Unidas.
Martínez, Pablo Carlos. 2002. La reestructuración de las Fuerzas Armadas y el rol del Congreso. La experiencia argentina. UDAPDE, La Paz.
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Naciones Unidas, Consejo de Seguridad, Resolución 1542, 30 de abril de 2004.
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República Argentina, Ministerio de Defensa, Libro Blanco de la Defensa Nacio- República Argentina, Ministerio de Economía y Producción, Secretaría de Hacienda, Oficina de Presupuesto, Decisión Administrativa Nro. 2 deDistribución.
República Argentina, Ministerio de Economía y Producción, Decisión Ad- ministrativa Nro. 251/2004, 14 de junio de 2004.
República Argentina, Ministerio de Economía y Producción, Secretaría de Hacienda, Oficina de Presupuesto, Decisión Administrativa Nro.1 deDistribución.
República Argentina, Proyecto de Ley P.E.-181/04, 21 de mayo de 2004.
Rivas, Jorge y otros, Proyecto de Resolución 5809-D-04, Cámara de Dipu- Licenciada en Relaciones Internacionales, candidata a Magíster en DefensaNacional. Profesora de Seguridad Internacional. Se desempeña como Coordi-nadora del Área Parlamento y Defensa de SER en el 2000, ONG argentinaenfocada en la seguridad, defensa y relaciones civiles - militares.

Source: http://haitiargentina.flacso.org.ar/content/download/281/1184/file/art-gilda%25255B1%25255D.pdf