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DIEZ TESIS URGENTES
normativas a subsidios financieros. No sólo esto, sino que han genera- SOBRE EL NUEVO EXTRACTIVISMO
do una versión de agricultura basada en monocultivos y orientada a laexportación, que termina resultando ser una nueva de extractivismo.
Contextos y demandas bajo el progresismo
En el presente texto se examinan los estilos de extractivismo pro- sudamericano actual
movidos por los gobiernos progresistas, ofreciendo una serie de tesissobre sus características más relevantes, y los desafíos que esto repre- senta, en especial para los movimientos sociales. Se utiliza el términotesis en referencia a opiniones y proposiciones que se mantienen conrazonamientos (según dos de las acepciones en el Diccionario de laReal Academia Española). Estas tesis tienen además un sentido deurgencia, en tanto persisten los impactos negativos del extractivismo, y El llamado extractivismo, que incluye la explotación minera y por lo tanto la elaboración de respuestas y alternativas requiere una petrolera, tiene una larga historia en América Latina. A partir de esas mejor comprensión de los actuales procesos en marcha.
actividades se han nutrido las corrientes exportadoras, desempeñaronpapeles claves en las economías nacionales, pero también han estado en Se postula que existe un neo-extractivismo progresista, ya que se el centro de fuertes polémicas por sus impactos económicos, sociales y observan algunas diferencias, que en ciertos casos son sustanciales, con las prácticas realizadas en otros países y las que tenían lugar en el pasa-do. Bajo este nuevo extractivismo se mantiene un estilo de desarrollo Un hecho notable es que a pesar de todos esos debates, y de la basado en la apropiación de la Naturaleza, que alimenta un entramado creciente evidencia de su limitada contribución a un genuino desarro- productivo escasamente diversificado y muy dependiente de una inser- llo nacional, el extractivismo goza de buena salud. Las exportaciones de ción internacional como proveedores de materias primas, y que si bien minerales y petróleo mantienen un ritmo creciente, y los gobiernos el Estado juega un papel más activo, y logra una mayor legitimación insisten en concebirlas como los motores del crecimiento económico.
por medio de la redistribución de algunos de los excedentes generados Es todavía más llamativo que eso se repite en los gobiernos progresis- por ese extractivismo, de todos modos se repiten los impactos sociales tas y de izquierda. En efecto, varios de ellos son activos promotores del y ambientales negativos. Se utiliza el rótulo de extractivismo en senti- extractivismo, y lo hacen de las más diversas maneras, desde reformas do amplio para las actividades que remueven grandes volúmenes derecursos naturales, no son procesados (o lo son limitadamente), ypasan a ser exportados.
El nuevo contexto político sudamericano
E. Gudynas es investigador en el Centro Latino Americano de Ecología Social(CLAES), en Montevideo, Uruguay ([email protected]). El presente artícu-lo ofrece algunos resultados de una evaluación sobre los sectores extractivos y la Hasta no hace mucho tiempo atrás, el discurso de la izquierda sustentabilidad en América del Sur. Algunas ideas fueron adelantadas en la mesa tradicional siempre cuestionó los estilos de desarrollo convencionales, redonda “Alternativas a una economía extractivista”, convocada por CAAP y y con ellos el extractivismo. Se criticaba la dependencia exportadora, el FLACSO en Quito (28 julio 2009); el manuscrito final fue revisado por Mariela papel de las economías de enclave, las condiciones laborales, el enorme poder de las empresas extranjeras, la mínima presencia estatal o la débil europea. En unos casos incluso tuvieron lugar reformas constituciona- tributación. Esa prédica apuntaba a los sectores extractivos típicos, les (Bolivia, Ecuador, Venezuela), entendidas como una necesaria como la minería y el petróleo. Se reclamaba desandar las reformas neo- refundación del Estado. A pesar de esas diferencias, los gobiernos de la liberales, romper con esa dependencia, diversificar la producción, nueva izquierda sudamericana comparten su crítica al reduccionismo industrializar las materias primas, y así sucesivamente. En muchos de mercado, que prevaleció en las décadas de 1980 y 1990, y lo han casos, los actores políticos se unían con grupos sociales en esas mismas intentado de diversas maneras, despliegan otro activismo estatal, y pos- demandas. Por lo tanto, desde diversos ámbitos se asumió que una vez tulan la lucha contra la pobreza como una de sus tareas prioritarias. que los grupos políticos de la nueva izquierda lograran ocupar losgobiernos nacionales promoverían cambios sustanciales en los sectores El extractivismo contemporáneo
A pesar del cambio sustancial que representa la llegada del pro- Esos grupos han logrado conquistar los gobiernos en los últimos gresismo a estos gobiernos, e incluso de las diferencias entre ellos, en años. Sucesivas victorias electorales de partidos, coaliciones o agrupa- todos los países se mantienen las prácticas extractivistas. En efecto, no mientos que se definen como progresistas, izquierda o nueva izquierda.
sólo persisten los clásicos emprendimientos extractivistas, sino que Estos nuevos gobiernos están presentes en siete países: Néstor Kirchner además se ha intentado profundizarlos. El caso pionero tuvo lugar en y Cristina Fernández de Kirchner en Argentina, Evo Morales en Bolivia, Chile, donde a la salida de la dictadura militar, los sucesivos gobiernos Rafael Correa en Ecuador, Luis Inacio Lula da Silva en Brasil, Tabaré de la Concertación por la Democracia mantuvieron la arquitectura Vázquez en Uruguay, Hugo Chávez en Venezuela; es corriente sumar a básica del sector minero, alentaron su ampliación a partir de empren- este grupo a Michele Bachelet de Chile, mientras que Fernando Lugo dimientos privados, y los intentos de diversificación productiva no han en Paraguay todavía se encuentra en una etapa inicial de su adminis- tenido mucho éxito (véase por ejemplo Folchi, 2003, y en el presente tración. Permanecen bajo gobiernos conservadores o de derecha, Perú (Alan García) y Colombia (Alvaro Uribe). Por lo tanto, aproximada- Por lo tanto, se presenta como primera tesis que a pesar de los
mente el 80% de la población y poco más de tres cuartos de la superfi- profundos cambios políticos continentales hacia la izquierda, los secto- cie sudamericana, se encuentra bajo gobiernos progresistas.
res extractivistas mantienen su importancia y son uno de los pilares de Estos gobiernos son muy distintos entre sí, e incluso existen las estrategias de desarrollo actuales. En efecto, desde la Venezuela de diversidades notables al interior de cada uno de ellos. En unos casos, el Hugo Chávez al moderado Lula da Silva en Brasil, persiste la apuesta a Poder Ejecutivo descansa en una coalición de partidos diversos, tanto sectores como minería y petróleo (véase la Tabla 1). de derecha como izquierda (tal como se observa en Brasil), mientras Podría sostenerse que esto es parte de una “inercia” que provie- que en otros casos no existe el respaldo de un partido político organi- ne de las anteriores administraciones, y que resulta iluso o descabella- zado y formal (como se observa en Ecuador) (Natanson, 2008, ofrece do postular desandar ese camino. Esta posición no cuenta con eviden- una revisión de estos casos). Las tendencias políticas presentan matices, cia empírica, ya que los gobiernos progresistas no han intentado una y a veces diferencias importantes, y es usual encontrar en la prensa reconstrucción del extractivismo clásico, y por el contrario, vienen rótulos tales como “izquierda radical” para los casos de Bolivia, Ecuador y Venezuela, mientras que no es raro que se tipifique la situa-ción de Brasil, Chile y Uruguay como similar a la socialdemocracia Es así que en varios gobiernos progresistas están implementan- el beneplácito, e incluso apoyo, de las administraciones Kirchner, Lula do planes y apoyos para profundizar los sectores convencionales como da Silva y Vázquez. Otro tanto sucede con los monocultivos forestales, también para ampliarlos a nuevas áreas. Por ejemplo, los nuevos que cubren amplias superficies, y están volcados a elaborar pasta de gobiernos de Brasil y Venezuela favorecen aún más la exploración y celulosa. Por lo tanto, el extractivismo goza de buena salud bajo el pro- explotación de hidrocarburos, y en Bolivia se tomaron medidas en ese gresismo, y en algunos casos se ha acentuado.
sentido, aunque sus resultados son contradictorios.
En paralelo al gran peso de los sectores extractivos en las expor- Pero en un hecho destacable, estos gobiernos también promue- taciones y la economía nacional, buena parte de esos mismos países ven nuevos sectores extractivos: este es el caso con la minería bajo la enfrentan bajos niveles de desarrollo humano, alta incidencia de la administración Correa en Ecuador, el apoyo de una nueva minería del pobreza y limitaciones en el acceso a la alimentación (con la excepción hierro en Bolivia, el fuerte protagonismo estatal en promover el creci- de Chile; véase Tabla 2). En varios casos, una mayor incidencia de los miento minero en Brasil y Argentina, mientras que la izquierda uru- sectores extractivos, se da la mano con bajos indicadores sociales, y la guaya se aventura en la prospección petrolera en su costa. abundancia en esos recursos naturales no genera bienestar sino que ali-menta la “maldición de la abundancia” (analizada en detalle para Bajo Lula da Silva, Brasil se está convirtiendo en una potencia minera: se estima que al año 2013, este país duplicará la producción dealuminio, y triplicará la de cobre, poniendo en marcha nuevas minas y Tabla Nº 1
procesadoras (USGS, 2008). Al inicio de la administración del Partido Exportaciones de bienes primarios, hidrocarburos y minerales
de los Trabajadores y sus aliados, en 2003, la producción de cobre fue en las principales economías extractivistas sudamericanas.
Porcentajes sobre las exportaciones totales. Datos de CEPAL (2009)
de 264 millones ton, y creció a 370 millones ton en 2008; IBRAM,2009); las exportaciones provenientes de minas y canteras que supera- Productos primarios /
Hidrocarburos /
Minerales y derivados /
ban los 6 mil millones de dólares en 2003, treparon a más de 21 mil exportaciones total
exportaciones totales
exportaciones totales
millones de dólares en 2007 (CEPAL, 2009). Argentina, bajo los gobier- nos Kirchner, sigue el mismo camino, promocionando activamente la minería, especialmente en la zona andina, incluyendo la reciente apro- bación del megaemprendimiento de Pascua Lama compartido con Chile, apuntando a ser el segundo productor de oro continental. También se debe señalar que, especialmente en Argentina, Brasil y Uruguay, se ha alentado un cambio sustancial en la agricultura orien-tándola a monocultivos de exportación. Estas nuevas prácticas repre-sentan un extractivismo agrícola. Se la observa especialmente en el cul-tivo de soja, basado en variedades transgénicas, alto uso de maquina-rias, herbicidas químicos, escaso o nulo procesamiento, y exportacióncomo commodity. Son prácticas que se han expandido y reforzado con Tabla Nº 2
de extractivismo. Es posible postular un neo-extractivismo de cuño Desarrollo humano, pobreza y desnutrición en las principales
progresista. Es importante reconocer este hecho para evitar caer en dos economías extractivistas sudamericanas. IDH, Indice de Desarrollo
extremos opuestos que impiden un análisis adecuado. Por un lado, no Humano, con datos para el año 2005. Pobreza: porcentaje sobre el total
puede sostenerse que los gobiernos de izquierda nada han hecho, y que de la población, datos nacionales para 2007, excepto en Chile (2006),
los regímenes de manejo de sectores como la minería o petróleo son Colombia (2005) y Perú (2006). Desnutrición: porcentaje de la
iguales a los observados en las décadas de 1980 o 1990. Pero por otro población por debajo del nivel mínimo de consumo de energía
lado, tampoco puede defenderse una postura ilusionada en que estos alimentaria; años 2002-2004. Datos de PNUD (2008) y CEPAL (2009)
nuevos gobiernos han modificado sustancialmente el extractivismo, yque están resolviendo sus impactos sociales y ambientales, bajo una IDH POBREZA
DESNUTRICION
transición a otro estilo de desarrollo que no depende de las exporta- ciones de materias primas como cobre o petróleo. Si se acepta esta situación, la cuestión clave es caracterizar de la mejor manera posible los atributos de este neo-extractivismo progre- sista. Esta es una tarea urgente, tanto desde el punto de vista del nuevo papel del Estado en esos sectores y sus implicancias político – partida-rias, como desde el punto de vista de la sociedad civil. Recordemos que Un extractivismo de nuevo tipo
en casi todos los países, bajo este nuevo extractivismo se siguen desen- A pesar de la persistencia del estilo extractivista, no debe asu- volviendo las más diversas reacciones y oposiciones sociales, y persiste mirse que éste es idéntico al que se observaba bajo gobiernos conser- como uno de los frentes más conflictivos.
vadores. No puede afirmarse que los nuevos gobiernos progresistas, En las secciones que siguen se examinan algunos puntos desta- mantuvieran intocados sectores como la minería o los hidrocarburos.
cados de este neo-extractivismo progresista. Esa caracterización ha sido Por ejemplo, la llegada al gobierno de Evo Morales y el MAS en Bolivia, dividida en distintos temas, en algunos casos en forma arbitraria pero rápidamente desembocó en un cambio sustancial en la imposición tri- necesaria para la explicación, y debe tenerse presente que estos aspec- butaria y regalías de las empresas, renegociación de los contratos, y un tos están estrechamente entrelazados.
Estado que deja de ser un mero espectador y pasa a constituirse en unactor clave para esos sectores. O si se observa el caso de Brasil, se verá El papel del Estado
también una presencia estatal más enérgica, que incluso empuja a unaexpansión de la empresa Petrobrás, y que ha llegado, recientemente, a El extractivismo convencional, y en especial aquel propio de las discutir un nuevo marco legal y administrativo para el sector petrole- décadas de 1980 y 1990, bajo las reformas de mercado, se caracterizaba ro. Más allá de los aspectos positivos o negativos que esas medidas por el acotado papel del Estado, transfiriendo al mercado la marcha de pudieran tener, se debe reconocer que el protagonismo y las medidas los emprendimientos y las interacciones entre sus actores. Las empre- tomadas sobre los sectores extractivos han cambiado.
sas mineras o petroleras disfrutaban de un contexto de liberalización deflujos de capital (tanto la recepción de inversiones, como la toma de Por lo tanto, la segunda tesis que se defiende en este análisis es
ganancias), flexibilización o reducción de las regulaciones laborales, que bajo los gobiernos progresistas se está generando un nuevo estilo ambientales y territoriales. Como consecuencia, en especial las corpo- Esta marcha tiene diferencias entre países, donde es más acen- raciones transnacionales, se expandieron en estos países. tuada por ejemplo en Venezuela y Bolivia, y menor en Chile o Brasil,pero incluso en esos casos aparece el Estado. La presencia estatal se Bajo ese contexto de Estado mínimo, los gobiernos concedían expresa de muy diversas maneras, tal como se verá más abajo; en unos licencias o títulos para acceder a un recurso, y esas decisiones respon- casos es muy directa, incluyendo las empresas estatales, y en otros, se dían a varios factores, que iban desde el acceso a parte de la renta que expresa por medio de apoyos y subsidios (por ejemplo en Brasil, bajo se generaría, a lograr apoyo político, sin dejar de olvidar más de un caso las acciones del banco estatal de desarrollo BNDES).
de simple corrupción. Por lo tanto, las reglas de acceso y concesión eranopacas, su aplicación era discrecional, y eran parte de una red de favo- Inserción internacional, comercio mundial y flujo de capitales
Los actuales gobiernos progresistas valoran positivamente las En el neo-extractivismo, el Estado es mucho más activo, con exportaciones de materias primas. Su aumento es presentado como reglas más claras (independientemente si éstas sean buenas o no), y no uno de sus éxitos, y defienden activamente medios para incrementarlas necesariamente orientado a servir a “amigos” del poder político. En aún más. Incluso en el presente contexto de crisis, en varios países se ha algunos casos, los nuevos gobiernos renegociaron los contratos, eleva- sostenido que uno de los remedios a las restricciones económicas ron las regalías y tributos, y potenciaron el papel de sus empresas esta- actuales es promover un nuevo salto en las exportaciones de commo- tales. Posiblemente sea en Bolivia donde tuvieron lugar los cambios dities. Por lo tanto, las metas de exportación se han convertido en un más notables en este terreno, ya que la administración Evo Morales en factor promotor clave del mantenimiento y expansión del extractivis- 2006 impuso la renegociación de contratos con las empresas petroleras, mo. El éxito exportador, junto a la búsqueda de inversiones extranjeras, elevó las regalías y tributaciones al 50%, e intentó potenciar la petrole- se han convertido en los dos pilares claves de las estrategias económi- ra estatal YPFB. En Venezuela, la administración Chávez ha desandado muchas medidas privatizadoras de los gobiernos anteriores, incluyen-do la imposición de una propiedad mayoritaria de PDVSA (la petrole- Mientras que el viejo extractivismo apuntaba a las “exportacio- ra estatal) en los emprendimientos con privados (aceptado por algunas nes” o al “mercado mundial”, los gobiernos progresistas reemplazaron empresas extranjeras, mientras que otras se retiraron - ConocoPhillips ese discurso por uno que apunta a la “globalización” y la “competitivi- y ExxonMobil), aunque aumentan las negociaciones con empresas dad”. El cambio no es menor, ya que el uso contemporáneo del con- estatales de otros países (como China, India o Rusia). En Ecuador se cepto de “globalización” encierra un conjunto más amplio y complejo sigue la misma línea, y por ejemplo, el gobierno Correa ha ajustado la de ideas, que incluyen tanto aspectos comerciales clásicos (como las imposición tributaria y se ha volcado a nuevos contratos petroleros exportaciones), como las nuevas reglas sobre los flujos de capital, la como servicios prestados al Estado. En Brasil se discute una nueva ampliación del concepto de mercadería, la extensión de los derechos de reglamentación para el sector, con la creación de una agencia estatal de propiedad, compras gubernamentales, etc. Además, todo esto se expre- nuevo tipo sobre los recursos petroleros.
sa bajo una institucionalidad comercial global más densa que en elpasado, que descansa sorbe todo en la Organización Mundial de Por lo tanto, se presenta como tercera tesis un papel más activo
Comercio (OMC), y los acuerdos comerciales internacionales. del Estado, con intervenciones tanto directas como indirectas, sobre lossectores extractivos.
Por lo tanto, los gobiernos progresistas aceptan esa nueva insti- Es impactante advertir que en el pasado los gobiernos sudameri- tucionalidad comercial global y se mueven bajo sus reglas (incluso usan canos apoyaban también otras instituciones internacionales que busca- los mecanismos de resolución de disputas dentro de la OMC). Pero ban caminos alternativos para el comercio global. Desde 1965 a los ini- esto a su vez significa aceptar un papel subordinado en los mercados cios de la década de 1990, se creó y apoyó la UNCTAD (Conferencia de globales, donde las naciones sudamericanas son tomadoras de precio, las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo), para promover el dependen fuertemente de los intermediarios y brokers comerciales comercio sur-sur, contribuir a mejorar los términos de intercambio internacionales, y sus decisiones domésticas quedan acotadas a las frente a los países industrializados, y generar otras regulaciones comer- oportunidades comerciales. En efecto, los cambios en los precios inter- ciales. A su vez, desde la UNCTAD se fundó el Fondo Común para los nacionales o las oportunidades de exportación, pasan a desempeñar Commodities (CFC – Common Fund for Commidities), que entró en papeles claves en las decisiones productivas nacionales.
vigor en 1989, cubriendo varios productos agropecuarios y mineros,apuntando a desarrollar nuevos mercados y aliviar la pobreza. A su vez, A su vez, esta subordinación comercial significa aceptar las reglas la UNCTAD y el CFC crearon los llamados Organismos Inter de liberalización del capital, y en la práctica desemboca en una sorda cionales en Bienes Primarios (ICBs - Internacional Commodity competencia entre los países sudamericanos en atraer inversión extran- Bodies), con la finalidad de regular los mercados y el comercio global, jera. Podría plantearse que los gobiernos progresistas no tienen otra entre otros aspectos. Entre ellos varios abordan productos de los secto- opción que aceptar estas reglas globales comerciales y financieras. En res extractivos: ICSG (Internacional Copper Study Group), sobre el parte es cierto que una ruptura abrupta y total con ese entramado sería cobre, creado en 1992; ILZSG (Internacional Lead and Zinc Study altamente costosa, y posiblemente inviable. Pero también es cierto que Group), sobre plomo y zinc, instalado en 1959; y el INSG existen muchos mayores márgenes de maniobra (como lo demuestra la (Internacional Nickel Study Group) sobre el níquel, de 1990. desvinculación del FMI llevada delante de distinta manera porArgentina, Brasil, Uruguay y Venezuela; o los intentos ecuatorianos y Esta situación deja en claro que los gobiernos progresistas dis- venezolanos por otras arquitecturas financieras).
ponían de varias alternativas de institucionalidad global y comercial alas cuales apelar. Por ejemplo, revitalizar el papel de la UNCTAD fren- No debe olvidarse que la transición desde relaciones comerciales te a la OMC, o inyectar nueva energía en los ICBs. Lo impactante es que internacionales amparadas solamente en un tratado multilateral (el esto no ha sucedido. Entretanto, la administración Lula da Silva, de la acuerdo general sobre comercio y aranceles, GATT), a una institucio- mano de un activo canciller, Celso Amorim, ha terminado fortalecien- nalidad formal (OMC) y sus varios acuerdos (GATT, y los acuerdos do el papel de la OMC (desde promover su propio candidato a su direc- sobre servicios AGCS, y propiedad intelectual ADPIC), tuvo lugar a ción, a las más recientes declaraciones a favor de una reactivación de la principios de la década de 1990, bajo los anteriores gobiernos latinoa- mericanos. Pero las nuevas administraciones progresistas no han cues-tionado esta nueva arquitectura comercial, y por el contrario, varios de Estos aspectos permiten presentar como cuarta tesis que el
ellos la han acentuado, incluyendo reclamos de una mayor liberaliza- neo-extractivismo es funcional a la globalización comercial – finan- ción comercial global (donde los ejemplos más claros son Argentina y ciera y mantiene la inserción internacional subordinada de América años, lo que impide modificarles la carga tributaria, con deducibles Ganancias remesadas al exterior desde Chile por empresas extranjeras.
muy generosos (hasta el 100% del monto invertido, incluyendo desde Millones de dólares; se indican el inicio de la gestión de R. Lagos y M.
las obras de infraestructura hasta los gastos de comercialización, aún si Bachelet. Basado en datos del Banco Central de Chile, reproducido de
éstos ocurrieran en otros países), exoneraciones de aranceles y tasas “Por una opción progresista y ciudadana”, Santiago de Chile.
aduaneras, y libre transferencia de sus ganancias, entre otros aspectos(Gutman, 2007). Por si fuera poco, el cálculo del valor del mineralextraído lo realizan las propias empresas, y el Estado no lo fiscaliza ade-cuadamente (una situación que también se ha denunciado en Brasil), ypor lo tanto esas corporaciones terminan haciendo pagos casi volunta-rios. Gutman (2007) ofrece como ejemplo la explotación de BarrickGold en la mina Veladero, donde el valor estimado del mineral extraí-do y procesado era de 12 mil millones de dólares, mientras que las rega-lías que recibirá el gobierno provincial donde se localiza el emprendi-miento alcanzarán un total de 70 millones de dólares, pagados a lolargo de 20 años. El flujo de capitales también ha aumentado. Por ejemplo, en Chile las ganancias remesadas al exterior por las empresas extranjeraspasaron de 4.438 millones dólares al inicio del gobierno de R. Lagos, amás de 13 mil millones al finalizar su mandato, y de allí volvieron a cre-cer bajo Michele Bachelet a más de 25 mil millones de dólares (véaseFig. 1). En forma análoga, en Brasil, las empresas mineras disfrutan de Entre tanto, avanza el extractivismo exportador, tanto de pro- exoneraciones tributarias (no pagan el Impuesto Circulación de ductos clásicos provenientes de la minería y petróleo, como los de Mercaderías), y los royalties y valores de la Contribución Financiera nuevo tipo desde la agricultura y forestación. Por ejemplo, las exporta- por la Exploración Minera que llegan a los municipios son bajos (1 a 3 ciones provenientes de mineras y canteras de los países del MERCO- % de la facturación líquida), donde también los cálculos los hacen las SUR ampliado (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay), propias empresas (dos Reis Pereira, 2009).
pasó del orden de los 20 mil millones de dólares en 2004, a más de 46mil millones en 2007 (CEPAL, 2009).
Desterritorialización y fragmentación territorial
El caso de Argentina es ilustrativo. Entre 2003 y 2006, bajo la pre- El avance de la explotación minera, petrolera o los monocultivos sidencia de Néstor Kirchner, el número acumulado de proyectos mine- de exportación desencadena profundos impactos territoriales. En ros creció por encima del 800%, y las inversiones acumuladas aumen- muchos casos representan la llegada de contingentes de operarios y téc- taron un 490% (Gutman, 2007). Se mantuvieron las muy favorables nicos, y sus equipos, a áreas remotas; algunas de ellas están habitadas normas mineras provenientes de años anteriores, tales como regalías por comunidades rurales o pueblos indígenas. Generan enclaves pro- que apenas llegan al 3%, se asegura una estabilidad fiscal por treinta ductivos que están conectados por corredores de transporte o de ener- gía con otras zonas del país, y orientados hacia los puertos de exporta- enclaves y sus conexiones a los mercados globales, que agravan las ten- ción. Sus actividades son resguardadas en muchos casos por el propio Estado, incluso por medio de protección policial o militar. Los cambios territoriales bajo el extractivismo aunque pueden Muchos de esos enclaves son un ingrediente más en un proceso ser localizados, son profundos, ya que modifican la configuración del de fragmentación geográfica, especialmente en las zonas andinas y espacio, los actores que lo construyen y sus formas de relación. Por amazónicas. Mientras que en ellos se expresa fuerte presencia estatal, ejemplo, tal como afirman Bebbington e Hinojosa Valencia (2007), la están rodeados de amplias regiones “desterritorializadas”, donde el minería reestructura la geografía junto a cambios institucionales y una Estado no logra asegurar su presencia en forma adecuada y homogé- desintegración comunal, y genera otro tipo de relaciones entre los espa- nea, observándose limitaciones por ejemplo en la cobertura de los cios locales y los nacionales e internacionales.
derechos ciudadanos, los servicios de salud o la aplicación de la justi-cia. Es un Estado débil o ausente en muchas de esas áreas, pero activo y En escalas geográficas mayores, en casi todos los casos, el neo- extractivismo está apoyado en la Iniciativa para la Integración de la presente en apoyar y proteger actividades extractivas en unos pocos Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA), que es activamente promovida por todos los gobiernos progresistas, bajo un claro lideraz- Los enclaves extractivos generan muchas tensiones y contradic- go de Brasil. Esos emprendimientos, sumados a las acciones nacionales, ciones. En unos casos, los gobiernos asignan bloques de exploración y desencadenan esa reconfiguración de los territorios. Por ejemplo, los explotación que ignoran los territorios preexistentes, reconocidos por corredores bioceánicos que conectarían Brasil con Colombia y Perú, a pueblos indígenas o comunidades campesinas. En otros casos, esos su vez son parte de los planes de potenciar la hidrovía del Río enclaves significan la apertura de zonas remotas o el avance de la fron- Amazonas o la pavimentación de la ruta brasileña BR-163 en pleno tera agropecuaria, y junto con ella, el ingreso de cazadores furtivos, tala ilegal del bosque, narcotráfico, o contrabando, por lo cual las con- El extractivismo condiciona y mediatiza los planes de ordena- diciones de seguridad se deterioran y la violencia aumenta. A su vez, miento territorial, asignación de áreas protegidas, o incluso las prome- los enclaves extractivos requieren redes de conectividad que permitan sas de reforma agraria o distribución de tierras. Por ejemplo, el gobier- la entrada de insumos y equipamientos, y la salida de los productos no Lula no cumplió sus metas de brindar tierras para agricultores y exportables, lo que a su vez desencadena otros impactos. En algunos reforma agraria, no se atacaron los latifundios y la superficie concedi- grandes emprendimientos se hacen necesarias significativas obras de da es muy pequeña (apenas el 30% de las metas oficiales). Es más, el apoyo en infraestructura o energía (incluso represas hidroecoeléctri- nuevo plan gubernamental abandonó aquella meta de la reforma agra- cas o provisión de gas), las que a su vez generan otros impactos terri- ria y la sustituyó por el objetivo de regularización de la propiedad de predios. La Comisión Pastoral de la Tierra, indica que esa raquítica“reforma agraria” está marcada por dos principios: no se la lleva a cabo Estos procesos tienen una larga historia, y no se registra un cam- dentro de los dominios de la agroindustria, y solo avanza allí donde bio sustancial entre los gobiernos progresistas. Por lo tanto, la quinta
puede “ayudar” a los agronegocios. La Comisión sostiene que la refor- tesis indica que bajo el nuevo extractivismo persiste la fragmentación
ma agraria del Partido de los Trabajadores y sus aliados, está acoplada territorial en áreas desterritorializadas, generándose un entramado de a la expansión de los agronegocios (de Oliveira, 2009). Estos y otros ejemplos, indican que está en marcha un ordenamiento territorial de Por lo tanto, como sexta tesis se postula que bajo los gobiernos
hecho donde uno de los factores determinantes son los sectores extrac- progresistas cobra una especial importancia reconocer que, más allá de la propiedad de los recursos, se repiten reglas y funcionamientos de losprocesos productivos orientados a ganar competitividad, aumentar la Propiedad y procesos productivos
rentabilidad bajo criterios de eficiencia clásicos, incluyendo la externa-lización de impactos sociales y ambientales. Frente al viejo extractivismo se disputaba la propiedad de los recursos. Los anteriores gobiernos otorgaban su propiedad, o genera- En otras palabras, incluso en aquellos casos en los cuales la acti- ban normas de cesión y acceso a recursos como la minería o el petró- vidad extractiva está en manos de empresas estatales, se reproducen leo, que en la práctica resultaban muy similar a lograr la propiedad prácticas empresariales convencionales. O bien, reforzando la propie- sobre ellos. Esa tendencia desembocó en una fuerte transnacionaliza- dad nacional sobre los recursos, de todas maneras se pasa a contratos ción de los sectores extractivos y un papel cada vez menor de las empre- de asociación, sociedades o “joint ventures”, que generan una privati- zación de hecho en los procesos productivos, como sucede actualmen-te en Bolivia (véase el reporte de CEDLA, 2009, reproducido en este En el neo-extractivismo, como vimos arriba, existe un mayor protagonismo estatal, y por lo tanto se redoblan los controles sobre el acceso a los recursos, en casi todos los casos se insiste en que estos son Las implicancias de esta cuestión son muy importantes. Entre propiedad del Estado. A su vez, se han resucitado o creado empresas ellas se destaca que, además del debate sobre la propiedad de los recur- estatales (por ejemplo la potenciación en Bolivia de la YPFB, o la crea- sos y los medios de producción, se debe promover una discusión ción de un ente estatal para el gas y energía, ENARSA, en Argentina). mucho más profunda sobre la estructura y dinámica de los procesos Bajo el neo-extractivismo el control de los recursos a extraer es productivos, tanto en manos del Estado como en manos de otros acto- más variado, incluyendo el estatal, cooperativo, mixto o privado. En res. Esos procesos productivos determinan los impactos sociales y este contexto, sea los Estados, como las empresas estatales, se apunta al ambientales, y las relaciones comerciales y económicas. éxito comercial, y por lo tanto repiten estrategias empresariales basadas Impactos socio-ambientales y conflictos ciudadanos
en la competitividad, reducción de costos y aumento de la rentabilidad.
De esta manera, el desempeño de empresas estatales (como PDVSA de Los enclaves extractivistas han estado en el centro de muchas Venezuela), mixtas (como Petrobrás de Brasil) o privadas (como polémicas por sus severos impactos sociales y ambientales. Estos van Repsol YPF en Argentina), se asemejan cada vez más a las conocidas desde acentuar las desigualdades locales a los casos de contaminación o prácticas de las viejas empresas transnacionales, como Exxon o British pérdida de biodiversidad. La evidencia empírica que se ha acumulado en los últimos años es variada y contundente, y deja en claro que la Por ejemplo, la performance social y ambiental de las empresas situación convencional es aquella donde se externalizan los efectos petroleras estatales es pobre y muy discutible. A modo de ejemplo, se puede recordar que esto ha sucedido con las prácticas de Petrobrás en Una de las cuestiones más llamativas bajo la nueva izquierda es países andinos, mientras que en Uruguay, la estatal ANCAP sigue muy que no se observan mejoras sustanciales en lidiar con estos impactos, y en especial en el terreno ambiental podría sostenerse que han existido explotaciones mineras en Argentina y Chile, denuncias sobre los retrocesos en algunos países. En efecto, en todos los gobiernos progre- monocultivos de soja y forestales en Argentina, Bolivia, Brasil y sistas se observan marcadas resistencias frente a las cuestiones ambien- Uruguay, etc. Los gobiernos rechazan esas protestas sociales, se niegan tales, y a modo de ejemplo se pueden enumerar las siguientes: En a reconocer sus causas o las minimizan, o se acusa a sus líderes de encu- Argentina, se vetó una ley de protección de los glaciales andinos para brir otros intereses, y no falta los que reclaman aceptar esos impactos a permitir emprendimientos mineros, y en especial la explotación de oro cambio de beneficio mayor para toda la nación. En particular se com- en Pascua Lama; en Brasil se apunta a una “flexibilización” de la regu- bate a los grupos indígenas y campesinos acusándolos de “impedir” el lación y permisos ambientales; en Bolivia, el área ambiental fue des- desarrollo y generar perjuicios para todo el país (véase por ejemplo membrada y aunque recientemente se la reorganizó en un nuevo ministerio, persiste su debilidad; y en Uruguay, el gobierno del FrenteAmplio continúa con su práctica de otorgar permisos ambientales para atraer inversiones en celulosa y papel.
Ocurrencia de conflictos y asesinatos en el medio rural en Brasil.
Se indica el inicio de la gestión de Lula da Silva. Elaborado por el autor
Consecuentemente, se plantea como séptima tesis que en el neo-
en base a datos de la Comisión Pastoral de la Tierra de Brasil
extractivismo se mantienen, y en algunos casos, se han acentuado losimpactos sociales y ambientales, y que las acciones para enfrentarlos yresolverlos todavía son inefectivas, y en ocasiones se han debilitado.
Bajo los gobiernos progresistas el debate sobre los efectos socia- les, ambientales y territoriales se vuelve más opaco. En cuanto a ladimensión ambiental, en varias ocasiones se niega su existencia o se losminimiza, y en otros casos se rechaza que sean ambientales y se los pre-senta como cuestiones de otro tipo, por ejemplo peleas por intereseseconómicos, confrontaciones en materias de ordenamiento territorial,o expresiones de ocultas agendas político partidarias. Una dinámica deeste tipo aparece, por ejemplo, en Argentina; véase Svampa y Antonelli(2009) y Rodríguez Pardo (2009). Pero también se postula que esosimpactos deberían ser aceptados como “sacrificios” a cambio de mayo-res beneficios para toda la nación. Por ejemplo, en la Venezuela deChávez se ha denunciado que el estado de Zulia se ha convertido en una“zona de sacrificio minero petrolero” (García-Gaudilla, 2009). En cuanto a la dimensión social, los conflictos sociales desenca- Incluso en países que supuestamente disfrutarían de la tranqui- denados por el extractivismo están presentes en todos los países bajo lidad de carecer de esos conflictos, un examen atento muestra otro gobiernos progresistas: oposición a la minería y denuncia de contami- panorama. Por ejemplo, en Brasil, durante el primer mandato de Lula nación petrolera en Venezuela, Ecuador y Bolivia, protestas contra da Silva los conflictos rurales crecieron sustancialmente, y si bien en el segundo gobierno han caído, siguen estando en altos valores (Fig. 2).
Excedentes y legitimación política
Esto se debe a factores como malas condiciones de trabajo, trabajoesclavo y violencia contra los indígenas, todos ellos especialmente en la En el extractivismo clásico, las imposiciones tributarias, regalías Amazonia, y muchos vinculados directamente al neo-extractivismo.
o licencias, eran reducidos, y por lo tanto la captación de excedentesdesde el Estado era limitada, y se confiaba en un efecto de “chorreo”. En La situación se puede agravar, ya que como forma de atraer las el neo-extractivismo se observa un cambio sustancial en algunos inversiones, las exigencias sociales y en especial las ambientales, se fle- gobiernos: el Estado es mucho más activo en captar excedentes. Esto se xibilizan, como atestiguan varios casos en Argentina, Bolivia, Brasil y debe a diversos factores, tales como la imposición de regalías muchos Uruguay. Como ejemplo se pueden enumerar la aprobación de la más altas en algunos casos, o una mayor tributación, o incluso en explotación de potasio en Mendoza, Argentina; los nuevos emprendi- forma directa, por medio de una empresa estatal que lleva adelante la mientos mineros en Bolivia (casos recopilados en Morales y Ribera Arismendi, 2008); la impunidad a los infractores ambientales y el “ace-leramiento” del trámite ambiental en Brasil (Barreto y colab., 2009), o Este es uno de los aspectos posiblemente más distintivos en el la peculiar forma de otorgar permisos ambientales en Uruguay en neo-extractivismo, especialmente en Bolivia, Ecuador y Venezuela, y forma secuencial. De la misma manera, las ansias por ampliar las acti- sus consecuencias van mucho más allá del terreno económico, ya que vidades extractivas presionan sobre las áreas protegidas, intentando involucra al menos dos aspectos. Por un lado, refleja un papel activo del liberarlas a la explotación minera o petrolera (tal como se discute en Estado, donde los gobiernos tienen más opciones y herramientas para Bolivia, Brasil, Ecuador y Venezuela).
captar parte de la riqueza que generan los sectores extractivos. Por otrolado, los gobiernos progresistas usan esos ingresos de diversas maneras, El ejemplo de la explotación de hierro en El Mutún, en Bolivia, y entre ellos se destaca el financiamiento de distintos planes sociales, ilustra estas complejidades. El emprendimiento minero original estaba muchos de ellos orientados a los sectores más pobres. Esto genera una en manos de una empresa brasileña, pero fue rechazado por el gobier- situación muy particular, ya que se establece un vínculo entre empren- no de Evo Morales, aduciendo entre otros argumentos, incumplimien- dimientos como la minería o hidrocarburos, y el financiamiento de los tos ambientales, y en un conflicto con grupos locales y el gobierno de planes asistenciales gubernamentales. Esa conexión a veces es directa Brasil. Pero no se renunció a esa explotación, la que tendrá enormes (como con el Impuesto Directo a los Hidrocarburos, IDH, en Bolivia), impactos ambientales en un área ecológica relevante (véase el caso en y en otras está mediado por las agencias estatales de asistencia social. Morales y Ribera Arismendi, 2008). Aquellas exigencias verdes se olvi-daron, y el gobierno logró atraer a una empresa multinacional de la Entre esos programas sociales se encuentran, por ejemplo, Bolsa India. Pero como contrapartida el Estado asegura los permisos de ope- Familia en Brasil, Chile Solidario, Juancito Pinto en Bolivia, PANES de ración, ventajas tributarias, acceso carretero, y hasta la provisión de gas Uruguay, o el Programa Familias de Argentina (véase Gudynas y colab., para la generación energética. Este caso no es solamente un ejemplo de 2008). En general son programas asistencialistas focalizados; en varios la flexibilización de las exigencias socio-ambientales, sino de las dife- casos pagos en dinero condicionado a ciertas obligaciones del benefi- rentes formas bajo las cuales los gobiernos progresistas subsidian y ciario). Todos esos programas cuentan con una legitimidad social muy apoyan el neo-extractivismo, con caminaría, energía, facilidades tribu- importante, y tienen un papel político fenomenal. Se han convertido en uno de los atributos claves que se invocan para afirmar que esos gobier-nos son de izquierda. Se observa entonces una relación peculiar, ya que el Estado busca Como consecuencia de esta nueva situación, cambian los argu- captar excedentes provenientes del extractivismo, y al usar parte de mentos esgrimidos en las discusiones sobre el extractivismo, y cobra un éstos en esos programas sociales, logra que esa legitimidad social tam- mayor protagonismo el debate sobre cómo usar los excedentes que pro- bién pueda ser usada para defender actividades extractivas. En otras vienen del extractivismo. En lugar de discutir, por ejemplo, los benefi- palabras, si bien esos gobiernos podría decirse que se alejan de la cios o perjuicios de las explotaciones mineras, o si éstas genuinamente izquierda clásica por su apoyo al extractivismo convencional, regresan sirven al desarrollo, o cómo se manejarán sus impactos ambientales, se a ella y logran justificarse como progresistas por esos programas socia- cae en discusiones sobre quiénes se apropiarán de parte de esos recur- les. Pero esas acciones sociales a su vez necesitan un creciente financia- sos financieros, o cuál será el porcentaje que le toca a cada uno. De esta miento, y por lo tanto esos mismos gobiernos se vuelven dependientes manera, se generan reclamos por porcentajes mayores, o por su desti- del extractivismo para captar recursos financieros. Esto se convierte en no (si se usarán en construir escuelas, puestos de salud o un nuevo edi- uno de los factores de explicación del apoyo a esas actividades y la per- sistente búsqueda de inversión extranjera.
Incluso pueden existir exigencias territoriales distorsionadas, Por lo tanto, se plantea como octava tesis, que bajo el neo-
donde una comunidad local reclama un derecho ancestral sobre un extractivismo el Estado capta una mayor proporción del excedente, y territorio pero como un medio para asegurarse un porcentaje mayor de que una parte de éste es destinado a programas sociales que generan captación de esos excedentes. Buena parte de estas discusiones y sus una legitimación, tanto para los gobiernos como para los emprendi- claroscuros son entendibles ya que muchas comunidades locales han mientos extractivistas, y que esto contribuye a apaciguar las demandas padecido durante décadas los impactos negativos del extractivismo sin percibir beneficios directos. Por lo tanto, es comprensible que susdemandas también busquen lograr una tajada mayor del dinero que allí Los programas sociales progresistas, como los enumerados arri- se genera. Pero el problema es que bajo el neo-extractivismo no se ba, contienen acciones que, entre otros efectos, compensan algunos de avanza en un análisis más profundo sobre ese estilo de desarrollo, y la los impactos negativos de las estrategias extractivistas que esos mismos izquierda por lo tanto renuncia a esa posibilidad, con lo cual legitima y gobiernos alientan y promocionan. Se amortiguan las demandas socia- refuerza las situaciones actuales. En algunos casos, se llega hasta con- les y se pacifica la protesta social. En el caso de Brasil, ya se está acu- flictos entre distintos grupos locales, y de ellos frente al Estado, dispu- mulando evidencia sobre estos efectos. De Oliveira (2009), muestra la tándose diferentes tajadas de las supuestas ganancias del extractivismo. paradojal situación donde si bien el gobierno Lula abandonó las metasde reforma agraria y no brinda más tierras a colonizadores y sin-tierra, Por un lado, esto refuerza el papel del Estado como árbitro en el número de personas envueltas en esas luchas está en caída. En su esas discusiones, ya que decidirá finalmente cómo se usarán los finan- análisis, este “reflujo de los movimientos de masas y el flujo de los ciamientos públicos. Podrá premiar a algunas comunidades o líderes recursos financieros gubernamentales canalizados para las políticas locales, con ayudas financieras, pero también puede negarles a otros compensatorias (paquetes de ayuda de todo tipo y estilo, etc.), están grupos esos beneficios. Se refuerza entonces un papel de control y apaciguando a aquellos que lucharon enérgicamente por la reforma encauzamiento de las demandas sociales.
agraria en los últimos 30 años. Todo indica que los dos procesos seintercambian” (de Oliveira, 2009).
Pero por otro lado, también hay casos donde se refuerza el pro- tagonismo de las empresas extractivistas frente a las comunidades loca- les. Algunas grandes transnacionales mineras o petroleras, negocian impuesto a las exportaciones de granos, y por lo tanto el Estado capta- directamente con las comunidades locales y construyen centros de ba parte del excedente, en especial aquel originado por los monoculti- salud o escuelas, y por lo tanto terminan reemplazando al propio vos de soja. Cuando la administración de Cristina F. de Kirchner inten- Estado. Este problema se mantiene, y en algunos casos se ha agravado, tó elevar ese impuesto a las exportaciones, se desató una reacción en ya que ese tipo de acciones ahora son llevadas adelante por las propias contra proveniente de un amplio abanico de actores rurales, desde los pequeños agricultores a los grandes hacendados y empresas agroindus-triales (por una descripción del conflicto, véase Barsky y Dávila, 2008).
Siguiendo estos caminos, las discusiones sobre el extractivismo Más allá de los usos políticos y propagandísticos de ese duro y largo se distorsionan, desplazadas a cómo usar sus excedentes, dejando en conflicto, es necesario subrayar algunos aspectos en el contexto del pre- segundo lugar un análisis crítico sobre el papel que desempeñan en las estrategias de desarrollo. La validez del extractivismo actual no se cues-tiona, ni los problemas básicos de la inequidad que conlleva, y bajo la Tanto las administraciones de Néstor Kirchner, como las de su prédica progresista de una recuperación del poder estatal, el debate esposa, promovieron intensamente un neo-extractivismo agrícola reside en cuestiones donde muchas de ellas son instrumentales. basado en la expansión del monocultivo de soja orientado a la expor-tación. Alentaron su expansión, cobijaron el uso de variedades transgé- El papel de la redistribución por medio de programas sociales de nicas, etc. Los aumentos en esas exportaciones eran una fuente impor- compensación focalizados es muy importante. Allí donde estos no exis- tante de recaudación (necesaria dado que ese país persiste en estado de ten, las protestas sociales frente al extractivismo son mucho más inten- default y sus fuentes de financiamiento son limitadas). Si bien los sas. Aparece aquí otra diferencia entre gobiernos conservadores y pro- gobiernos Kirchner sostuvieron programas sociales y subsidios espe- gresistas. Como en los primeros esas compensaciones son limitadas y cialmente en las zonas urbanas, fueron más inefectivos en asistir a los los Estados carecen de programas sociales efectivos y amplios, se desen- pequeños agricultores (solo una parte de aquellos dineros vuelven al cadena un mayor número de protestas ciudadanas frente al extractivis- sector agropecuario, y la mayor proporción es captado por unas pocas mo. Un ejemplo de esta situación es Perú, donde los conflictos contra empresas agroindustriales). Por lo tanto, cuando el gobierno de C.F. de la minería se extiende en buena parte del país, con ocasionales picos Kirchner elevó esos impuestos a los granos, los actores rurales reaccio- agudos, incluyendo violencia y represión (véase, por ejemplo, los ensa- naron en contra inmediatamente, y se generó una alianza, antes impen- yos en Bebbington, 2007, y Scurrah, 2008). sable, entre pequeños y grandes agricultores. Estos grupos no apunta- Pero en el conjunto de gobiernos progresistas, donde esos pro- ron contra el estilo de desarrollo agrícola basado en los monocultivos, gramas son más efectivos y extendidos, la protesta social disminuye. Esa sino que reclamaban retener una mayor proporción de sus ganancias; a situación es muy clara, por ejemplo, en Brasil y Uruguay. Pero un caso su vez, el gobierno tampoco promovió o discutió un desarrollo rural particular se observa en Argentina, donde las administraciones de N.
alternativo, pero insistió en aumentar la presión recaudadora sobre lo Kirchner y C. F. de Kirchner, mantiene programas sociales más efecti- que llamaba “rentas extraordinarias” (véase Gudynas, 2008 por mas vos en los centros urbanos, y más limitados en el medio rural, donde se detalles). Observamos entonces una pelea por la captación del exce- observan muchas protestas frente al extractivismo minero y sojero.
dente, entre un gobierno progresista y un amplio abanico social, tantoprogresista como conservador.
Es muy ilustrativo comentar con un poco mas de detalle el caso de la reciente protesta rural en Argentina. En ese país se imponía un Protestas sociales de ese tipo no estallaron en Brasil o Uruguay, a tos mineros y petroleros, o la fertilidad de los suelos, son vistos como pesar que allí también existe un fuerte peso del monocultivo sojero.
riquezas que no pueden ser “desperdiciadas”. Aparece un sentido de Esto se debe no sólo a que la imposición tributaria es menor, sino por- que además el Estado tiene programas diferenciados de ayuda para lospequeños agricultores, y es más eficiente en asistirlos. Por lo tanto, si Un buen ejemplo de este tipo de defensa se observa con el presi- bien existen cuestionamientos por el apoyo a los grandes capitales dente Correa en Ecuador. “No daremos marcha atrás en la Ley de agroindustriales, en estos países se reconoce que el Estado brinda algu- Minería, porque el desarrollo responsable de la minería es fundamen- na asistencia a los agricultores más pobres, y ésta tiene un papel impor- tal para el progreso del país. No podemos sentarnos como mendigos en tante en legitimar tanto al gobierno como a ese tipo de producción.
el saco de oro” – afirmó el 15 de enero de 2009. De esta manera, losgobiernos progresistas aceptan el estilo de desarrollo actual como De esta manera, las medidas de compensación social que se indispensable, aunque mejorable y ajustable, ya que no se pueden des- financian desde el extractivismo generan una legitimidad social a los perdiciar esas riquezas. Y dan un paso más: se presentan como que sólo gobiernos progresistas, y hacen más difícil poder discutir esos empren- ellos pueden llevarlo adelante con eficiencia y con una adecuada redis- dimientos productivos. Aquellos que cuestionan el extractivismo esta- tribución de la riqueza que genera. Podría decirse que muchos de estos rían “en contra” del progreso nacional, y hasta podrían poner en cues- gobiernos en la actualidad sostienen que su misión es alcanzar una tión el financiamiento de los planes de asistencia. El neo-extractivismo nueva eficiencia en el extractivismo, y con ello ganar más dinero.
ha logrado alta legitimidad social en muchos países.
Se postula entonces como novena tesis que el neo-extractivismo
Neo-extractivismo, pobreza y desarrollo
es aceptado como uno de los motores fundamentales del crecimientoeconómico y una contribución clave para combatir la pobreza a esca- Comencemos por recordar que bajo los anteriores contextos la nacional. Se asume que parte de ese crecimiento generarán benefi- políticos, las corrientes progresistas y de izquierda, denunciaban que el cios que se derramarán al resto de la sociedad (“goteo” o “chorreo”).
extractivismo contribuía a generar la pobreza, las economías de encla- Un Estado, ahora más protagónico, es el que debe alentar y guiar ese ve eran vistas como algo negativo, y por lo tanto, se buscaban alterna- tivas de salida a esas condiciones. Bajo los gobiernos progresistas pocoa poco se está solidificando un nuevo discurso por el cual el extracti- Una de las implicaciones de esta postura es que los gobiernos vismo ahora pasa a ser una condición necesaria para combatir la progresistas no cuestionan esta visión reduccionista que iguala creci- pobreza. Hay una reversión de la vieja relación, y donde en el pasado miento económico con desarrollo, y por lo tanto no han generado, al había una oposición, en la actualidad es visto como positivo y se con- menos por ahora, una visión alternativa de desarrollo. Si bien las dis- vierte en una condición de necesidad para el desarrollo. cusiones bolivianas y ecuatorianas sobre el “buen vivir” tienen esepotencial, los gobiernos y muchos otros actores sociales, parecen deri- Se anuncia que el balance final del extractivismo sería positivo; varla hacia cuestiones instrumentales. En el caso boliviano, la situación en algunos casos se llega a admitir que puede tener impactos sociales y es todavía más tensa, debido a que sorpresivamente la nueva ambientales negativos, pero enseguida se replica que éstos son maneja- Constitución promovida por la administración de Evo Morales, en bles o compensables, o que al final de cuentas, deben ser aceptados a la varios artículos indica que uno de los fines del Estado es la “industria- luz de un beneficio general para toda la nación. A su vez, los yacimien- A su vez, la idea del derrame o goteo, también ha sido abordada tivista, y el Estado se vuelve funcional a éste. Siguiendo con el caso bra- recientemente de una manera peculiar: el progresismo no la cuestiona, sileño, es oportuno agregar que el Poder Ejecutivo presentó en 2009, un señala que por sí sola no basta para elevar la calidad de vida, pero no se proyecto de ley sobre emprendimientos productivos dentro de tierras la contradice y se la acepta como un aporte fundamental, aunque el indígenas, incluyendo actividades extractivas. Según su propuesta, las Estado debería promoverla, guiarla y administrarla. En algunos casos empresas privadas pueden proponer actividades dentro de las reservas parecería que no había problemas con el derrame en sí mismo, sino con indígenas, y si bien esas comunidades pueden aceptarlos o rechazarlos, que éste se realizaba de manera inadecuada, casi espontánea, en manos toda su racionalidad está basada en convertirlos en “socios”. En efecto, del mercado, mientras que los gobiernos progresistas defienden una se establecen contrapartidas para los grupos indígenas, tales como pago postura más activa en administrarlo. El neo-extractivismo es funcional de royalties, compensaciones ambientales, prioridad en la contratación a esta postura, y esto se ilustra, por ejemplo, con las posturas del secre- de trabajadores, garantías en los salarios, etc.
tario de Minería de Argentina, convocando a que los inversores extran-jeros aprovechen las “ventajas comparativas” y los altos precios inter- Bebbington (2009) apunta en la misma dirección que se sigue en nacionales, para “derramar” las supuestas ganancias en provincias de el presente análisis, alertando que en estos temas los gobiernos actuales en Bolivia y Ecuador se asemejan a la administración peruana de AlanGarcía. Estos le dicen a los grupos indígenas y activistas que deben Este tipo de factores hace que el extractivismo pase a ser enten- dejar de resistir los proyectos extractivistas, y están dispuestos a sacrifi- dido como un componente más del estilo de desarrollo propiciado por car algunos derechos ciudadanos convencidos de las bondades del el progresismo, y que incluso sea visto como necesario y urgente.
Muchos de los componentes de las viejas tretas de las empresas mine-ras y petroleras, que años atrás ofrecían “progreso”, “empleo” y “bienes- Estos y otros ejemplos indican que este neo-extractivismo tar” para el país y las comunidades locales, reaparece ahora con otros reconfigura los discursos sobre el desarrollo, donde las comunidades ropajes, otros énfasis, y un mayor papel estatal. locales deben aceptar los sacrificios de los impactos como medio delograr supuestas metas nacionales, y a cambio de ofrecerles un abani- Por ejemplo, en el Brasil progresista, las empresas mineras apro- co de medidas de compensación, que pueden ir desde los clásicos pro- vechan de la “convivencia y sumisión del Estado, de las precarias con- gramas focalizados de asistencia social, a convertirlos en “socios” de las diciones en que vive la mayoría de la población de los municipios donde ellas se instalan”, y apelan a un discurso sobre la “llegada deldesarrollo y el progreso”, logrando condiciones favorables para su Este abanico de condiciones es tan amplio, que las críticas con- implantación y dominio, según los investigadores de la Comisión tra el extractivismo fácilmente pueden ser tildadas de estar en contra Pastoral de la Tierra, Reis Pereira y colab. (2009). De esa manera, los del desarrollo nacional o el progreso, pueden ser calificadas de infanti- políticos locales y regionales, incluso los legisladores, “asumen ese dis- les o soñadoras, y hasta de peligrosas. Esas expresiones han estado en curso y la defensa de esas empresas”, apoyándolas con infraestructura, boca de Correa, Morales y Lula da Silva. Baste como ejemplo, las afir- asistencia financiera, y exoneraciones tributarias, con el “propósito de maciones del pasado julio, del presidente Evo Morales donde critica a brindarles condiciones competitivas y asegurarles un buen financia- grupos indígenas y campesinos que se oponen a petroleras y mineras, miento” (dos Reis Pereira y colab., 2009). Es cierto que existe otra pre- Morales afirmó que hay una oposición de los “neoliberales” y de “algu- sencia estatal, pero el problema previo es que persiste el énfasis extrac- nas ONGs que van desorientando al pueblo boliviano”, “algunas ONGs Las evaluaciones ambientales siguen siendo débiles o inadecua- decían ‘Amazonía sin petróleo’ (…) eso quiere decir que no haya gas ni das, y no logran evitar los proyectos de alto impacto ecológico. Se mini- petróleo para los bolivianos, entonces ¿de qué Bolivia va a vivir si algu- mizan los impactos ambientales, la fiscalización es débil, los gobiernos nas ONGs dicen Amazonía sin petróleo?”. Avanzó mucho más, y se no toman conciencia de la importancia que reviste, por ejemplo, la lamentó que se a “algunos dirigentes sindicales o al movimiento indí- contaminación del agua o la acumulación de sustancias tóxicas. Se exa- gena para oponerse y se oponen y no nos facilitan las licencias ambien- geran las capacidades de amortiguación de los ecosistemas locales, o se tales para que haya más pozos y más petróleo…” (Econoticias Bolivia, abusa de implantar emprendimientos en lugares remotos, áridos y escasamente poblados, esperando pasar desapercibidos.
Estos explican muchas de las resistencias y críticas del progresis- Persiste una contabilidad distorsionada. Los efectos externos negativos, tanto sociales como ambientales, no son valorados econó- mo a ciertas organizaciones ciudadanas, especialmente aquellas que micamente, y por lo tanto no son incorporados adecuadamente en los cuestionan estos estilos de desarrollo. Hay más tolerancia con ONGs análisis costo / beneficio. Todo indica que si esos impactos sociales y que se reconvierten en brazos ejecutores de las acciones sociales estata- ambientales fueran contabilizados, los beneficios netos se reducirían les (por medio de convenios financiados desde el Estado), en una espe- drásticamente, y posiblemente algunos emprendimientos llegarían a cie de tercerización, mientras que aquellas que persisten en posturas ser un mal negocio. Este es un aspecto impactante especialmente en el independientes, y más aún si son críticas, pasan a ser cuestionadas, con- seno de muchos economistas progresistas, donde muchos han cuestio- troladas o incluso se intenta su clausura. Por ejemplo, para el caso ecua- nado, por ejemplo, las prácticas contables del FMI, pero parecen inca- toriano, Alberto Acosta (2009) señala tres expresiones: “la creación de paces de abordar una economía ambiental convencional. un ente gubernamental encargado de coordinar, regular y vigilar elquehacer de las organizaciones no gubernamentales y movimientos, la Muchos de los impactos ambientales y sociales también pasan Secretaría de Pueblos, Movimientos Sociales y Participación desapercibidos debido al centralismo de casi todos los países. Las élites, Ciudadana”; el segundo es un nuevo decreto ejecutivo sobre participa- los medios de comunicación y los sectores de mayor peso en la opinión ción social de acuerdo a la ley de gestión ambiental, por la cual se la res- pública, están en las capitales y grandes ciudades, y tienden a menos- tringe a “observaciones técnicas y económicamente viables”; y el terce- preciar lo que ocurre en el interior lejano de sus países. Los gobiernos ro, enfrentando los grupos sociales que cuestionan el extractivismo centrales aprovechan una transferencia de los costos sociales y ambien- mediante “discursos oficiales que deslegitiman, desmonte de sus tales hacia las comunidades locales y los municipios, quienes son los estructuras de apoyo o incluso la derogación de su existencia jurídica”. que deben finalmente lidiar con los problemas ocasionados por elextractivismo.
Condiciones de posibilidad del neoextractivismo
Los altos precios de los commodities en los mercados interna- La persistencia del extractivismo también se debe a que una serie cionales y la demanda persistente, genera un contexto global demasia- de “frenos” y contrapesos” que podrían aminorarlo o reformarlo, no do tentador. Frente a esto, no existe un adecuado contrapeso de redes están operando. En este sentido, se pueden señalar algunas de esas comerciales regionales, concertaciones de precios y coordinaciones ausencias en tanto generan mejores condiciones para que se expresa el productivas, que ofrezcan alternativas a las exportaciones de materias primas. En este sentido, los procesos de integración sudamericanos hanfracasado. Esto hace que los países progresistas compitan entre ellos en la oferta de sus sectores extractivos, y lo que es más grave, también los términos de intercambio, el neo-extractivismo cree que los altos compiten en atraer inversión extranjera en ese sector. Esto refuerza la precios son una oportunidad que no se pueden desaprovechar. tendencia a flexibilizar las normas sociales, ambientales y territoriales,liberalizar el flujo de capitales, etc. Pero a su vez, como este nuevo extractivismo contribuye a finan- ciar los programas sociales que son clave para que estos nuevos gobier- El neo-extractivismo bajo el mito del progreso
nos se puedan definir como progresistas, logran una legitimidad polí-tica inesperada. La crítica al neo-extractivismo implicaría un cuestio- Las diferentes líneas argumentales que provisoriamente se pre- namiento a la vieja idea del progreso, pero también a uno de los pilares sentan en este ensayo terminan confluyendo en una décima tesis: el
de los programas sociales, y por lo tanto a una de las justificaciones de neo-extractivismo es un nuevo ingrediente de una versión contempo- llamarse progresista. Por lo tanto, esas críticas son rechazadas o ignora- ránea y sudamericana del desarrollismo. Esta versión es heredera de las das desde estos nuevos gobiernos, y en verdad calan mucho más pro- ideas clásicas de la Modernidad, y por lo tanto mantiene su fe en el pro- greso material, pero es un híbrido contemporáneo que resulta de lascondiciones culturales y políticas propias de América del Sur.
Mientras que los debates alrededor del viejo extractivismo incluía el cuestionamiento a las empresas transnacionales, los desigua- En efecto, la idea del progreso continuado, basado en la técnica, les términos de intercambio, y la subordinación comercial de América y nutrido de las riquezas de la Naturaleza, ha sido una expresión clási- Latina como proveedora de materias primas, bajo el neo-extractivismo ca de la Modernidad. La nueva izquierda latinoamericana es heredera hay un giro funcional hacia la globalización. Gobiernos progresistas, de esas ideas, pero las ha reconfigurado debido a variados factores, que como el de Lula da Silva, consideran que en el actual estado de crisis van desde los antecedentes de sus propias luchas políticas, los efectos de económica global, las exportaciones de materias primas serán su salva- la caída de los socialismos reales, las demandas de sectores populares y ción, desean profundizar su papel de proveedor de materias primas pueblos indígenas, y hasta los efectos de las reformas neoliberales. Es el (festejando las relaciones que en ese sentido se desarrollan con China), resultado de una nueva mezcla, donde hay tanto viejos como nuevos y reclaman liberalizar todavía más el comercio global. Ese discurso ingredientes, y componentes que aunque muy antiguos, hasta hace sobre el ámbito internacional es casi opuesto al de la izquierda clásica poco estaban subordinados. Esto explica que el viejo y el nuevo extrac- latinoamericana durante buena parte del siglo XX. En cambio, en la tivismo comparten algunos aspectos en común, pero los énfasis son actualidad, el neo-extractivismo se apegan a la globalización, donde la distintos, y cada uno posee algunos atributos propios. Eso a su vez exportación de origen extractivista se convierte en el nuevo medio pri- explica algunas coincidencias en cuanto al extractivismo entre gobier- vilegiado para el crecimiento económico. nos tan dispares como los de Rafael Correa o Alan García. La izquierda sudamericana no reniega del clásico apego al creci- En cambio, el progresismo representaría un “nacionalismo sobre miento económico basado en la apropiación de los recursos naturales.
los recursos”, siguiendo las palabras de Bebbington (2009), donde no se El extractivismo juega un papel importante en este nuevo programa, ya cuestiona la extracción en sí misma sino su control privado y extranje- que no se lo rechaza, sino que se lo debería profundizar ya que es uno ro. Esos gobiernos se mueven a tomar un control estatal sobre esos de los motores para asegurar el crecimiento económico y el propio recursos, aunque con ellos terminen reproduciendo los mismos proce- mantenimiento financiero del Estado, aunque debe ser manejado.
sos productivos, similares relaciones de poder y los mismos impactos Mientras que el viejo extractivismo debía lidiar con los desbalances en Conclusiones preliminares y desafíos para la sociedad civil
El reconocimiento de la identidad propia de este estilo progre- sista de extractivismo requiere un abordaje con rigurosidad y mesura.
A lo largo del presente ensayo se ofrecen una serie de ideas y Es importante comprender que el neo-extractivismo no puede ser argumentos sobre la permanencia del extractivismo en América del entendido como una estrategia neoliberal, similar a las observadas en Sur. La idea central que se ha manejado es que éste no es igual al que las décadas anteriores, pero tampoco puede ser interpretado como una tenía lugar en anteriores décadas, y en el caso de los gobiernos progre- promisoria alternativa, que mecánicamente mejora la calidad de vida y sistas se ha generado un extractivismo de nuevo cuño. En su caracteri- la autonomía ciudadana. Es evidente que el actual progresismo ofrece zación se observan tanto viejos como nuevos componentes, pero ade- en muchos casos mejoras sustanciales frente a los regímenes conserva- más este conjunto es singular, con sesgos propios, como el papel otor- dores; no es lo mismo, por ejemplo, Rafael Correa que Alan García.
gado al Estado y las nuevas fuentes de legitimación social y política. Las Pero como queda claro en el presente ensayo, persisten limitaciones, diez tesis consideradas en el presente texto se resumen en la Tabla 3.
resistencias y contradicciones, y por lo tanto no se puede analizar laactual izquierda sudamericana bajo los viejos paradigmas. Esta no es Tabla Nº 3
un retroceso al pasado obsesionado con el mercado, pero tampoco Resumen de las tesis preliminares que caracterizan el
neo-extractivismo de los gobiernos progresistas en América del Sur
ejemplifica un paraíso socialista. Persisten muchas tensiones, variascontradicciones, luces y sombras, y todo ello queda en evidencia en su Persiste la importancia de los sectores extractivistas como un pilar relevante de los esti- El progresismo sudamericano genera un extractivismo de nuevo tipo, tanto por algunos Ignorar los impactos del neo-extractivismo, o callar los análisis de sus componentes como por la combinación de viejos y nuevos atributos. por simpatías partidarias, es un camino desatinado, y en especial en los Se observa una mayor presencia y un papel más activo del Estado, con acciones tanto ámbitos académicos o en la militancia social. Aprovechar esos claros- curos para rechazar insidiosamente todas las acciones de la izquierda El neo-extractivismo sirve a una inserción internacional subordinada y funcional a la globalización comercial y financiera.
Sigue avanzando una fragmentación territorial, con áreas relegadas y enclaves extracti- Es cierto que esta revisión indica que bajo el neo-extractivismo vos asociados a los mercados globales.
persisten muchos impactos, especialmente en aspectos sociales y Más allá de la propiedad de los recursos, se reproducen reglas y funcionamiento de los ambientales. Pero a pesar de esto, no puede sostenerse que éste repre- procesos productivos volcados a la competitividad, eficiencia, maximización de la rentay externalización de impactos.
sente en realidad un neoliberalismo o un “capitalismo salvaje”, como Se mantienen, y en algunos casos se han agravado, los impactos sociales y ambientales de por ejemplo sostiene García-Guadilla (2009) para el chavismo en Venezuela. Independientemente de los resultados prácticos de las El Estado capta (o intenta captar) una mayor proporción del excedente generado por los acciones gubernamentales, se debe reconocer que el conjunto de ideas sectores extractivos, y parte de esos recursos financian programas sociales, con lo que se y conceptos que sustenta el neo-extractivismo, es otro. Los impactos ganan nuevas fuentes de legitimación social.
ambientales y sociales actuales están siendo generados por otro con- Se revierten algunas contradicciones sobre el extractivismo, y se lo pasa a concebir como indispensable para combatir la pobreza y promover el desarrollo.
10 El neo-extractivismo es parte de una versión contemporánea del desarrollismo propia de Como conclusión preliminar, se plantea que este nuevo extracti- América del Sur, donde se mantiene el mito del progreso bajo una nueva hibridación vismo es parte de una ideología del desarrollo que se nutre de buena parte de las ideas de la Modernidad, y si bien sigue obsesionado con el progreso, se ha adaptado a las condiciones propias y diversas de 2007 Conclusiones: minería, neoliberalismos y reterritorialización en el América del Sur. Intenta liberarse de la herencia neoliberal, pero sin lle- desarrollo rural, pp 282-313, En: “Minería, movimientos sociales y gar a conformar conjuntos propuestas alternativas nítidas. respuestas campesinas” (A. Bebbington, ed.). IEP y CEPES, Lima. Sin duda, esta conclusión, así como las tesis presentadas a lo 2009 The new extraction: rewriting the political ecology of the Andes? largo del texto, son elaboraciones preliminares y requieren de un tra- NACLA Report on the Americas 42(5): 12-20.
bajo más exhaustivo. Es imprescindible seguir profundizando en la 2009 La industrialización no es el norte de la política del MAS. Centro de caracterización de los nuevos estilos de desarrollo del progresismo Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario, La Paz.
sudamericano, ya que desde allí se originan las actuales tensiones socia- les y los impactos ambientales, y por lo tanto una mejor comprensión 2009 Anuario estadístico de América Latina y el Caribe, 2008. CEPAL, es imprescindible para ofrecer alternativas. La tarea es también urgen- te, debido a que esos efectos sociales y ambientales siguen en progreso en muchos sitios. Además, en el contexto de la presente crisis global, 2009 O governo Lula assumiu a contra reforma agrária: a violência do varios gobiernos progresistas apuntan a profundizar el estilo extracti- agrobanditismo continua. Comissao Pastoral da Terra, Secretaria dos Reis Pereira, A., J.B. Gonçalves Afonso y R. Gomes Cruz Neto En ese camino es necesario recuperar la independencia para lle- A exploração minerária e suas conseqüências na Amazônia brasilei- var adelante este tipo de análisis, y comprender las nuevas fuentes de ra. Conflitos no Campo Brasil. Comissão Pastoral da Terra, Secretaria legitimación social de muchas de las prácticas extractivistas. Si bien las condiciones han cambiado, ese papel independiente no ha caducado, ni carece de valor, y esa tarea sigue siendo tan necesaria como en el 2009 Ojos que no quieren ver. Cash, Página 12, Buenos Aires, 11 octubre Bibliografía
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Source: http://www.foroambiental.org.ar/IMG/pdf/GudynasNuevoExtractivismo10Tesis09x2_1_.pdf