Introducción

El marco jurídico constitucional de las áreas metropolitanas. Especial
referencia al caso de la de Monterrey.
Por: Sergio Elías Gutiérrez y
Pedro Torres Estrada

Introducción.

La intención del presente artículo es la de hacer un breve marco jurídico constitucional de referencia sobre la figura legal del área metropolitana, haciendo especial señalamiento y estudio al caso de la zona metropolitana de Monterrey. Así mismo, se pretende demostrar que jurídicamente los entes locales regiomontanos cuentan con un gran haz de posibilidades para integrarse en una organización mayor en la que cada unos de ellos participen y puedan afrontar sus competencias y su compromiso constitucional de una forma coordinada que evite la duplicidad de esfuerzos y la ineficacia de la administración pública de los municipios que formen o tiendan a formar un zona metropolitana. Aunque la problemática de las grandes ciudades convierte cada caso en un fenómeno singular, cuyo afrontamiento es necesario adecuar a la ciudad, se pretende que las aportaciones sobre el modelo de organización que se produzca, pueda servir en la búsqueda de nuevas formas de ordenación que puedan utilizarse en la orquestación de políticas en las grandes ciudades de México. Aunado de lo anterior, debemos de reconocer que el diseño único de un modelo de áreas metropolitanas resulta muy complejo, ya que regularmente las motivaciones de este tipo de procesos de asociación o coordinación conlleva una gran carga de carácter político más que de carácter jurídico, por lo cual su configuración dependerá en gran medida de las negociaciones o acuerdos que se den entre las partes que desean unirse con un fin determinado. ∗ Profesores Investigadores de la Escuela de Graduados en Administración Pública y Políticas Públicas. Artículo por públicar. ¿Qué es una área metropolitana para los fines de nuestro estudio?
En la actual dinámica de movimiento poblacional y de desplazamiento de personas a las grandes ciudades, pero sobre todo, ante la necesidad de enfrentar eficazmente el problema de la prestación de los servicios públicos municipales, se han creado nuevos entes de organización supra-municipal, los cuales han sido producto de la realidad fáctica más que producto o creación artificiosa de la ley. De modo que este tipo de organizaciones se funda en formulas de asociación o de colaboración entre los diversos municipios asentados en una zona; los que en beneficio de una autentica organización unitaria de gobierno en ese espacio, suprimen la red municipal existente, integrando a todos los municipios en un nuevo ente para la prestación de ciertos servicios públicos, servicios que los municipios delegan voluntariamente, en beneficio de su eficacia en la prestación y de una nueva forma de organización llamada área o zona metropolitana. En este contexto, una de las mayores cualidades de las áreas metropolitanas es su agilidad y capacidad de adaptación a las necesidades de cada espacio metropolitano concreto, en el que uno de los principales requisitos que se necesita para que funcione, es que los integrantes de esta tengan una firme voluntad de asociación y solidaridad horizontal. Además, pensamos que la formula que se tiene que adoptar para que funcione este tipo de modelos tiene que estar basada en qué el crecimiento del área urbana se dé como unión de núcleos de población y no como mancha de aceite, que donde termina un municipio empieza el otro, con toda la disfuncionalidad administrativa, política y económica que esto ocasiona en la prestación de los servicios públicos. Además de lo que antecede, también para que funcione una área metropolitana se tienen que adoptar formulas flexibles y no únicas sino basadas en la realidad y en la necesidades de los entes que la integran. Deben también de contar con un órgano ejecutivo que coordine y ejecute las acciones que tome el órgano deliberador en donde se encuentren representados todos los ayuntamientos que forman el nuevo ente administrativo. Así también, para que marche debe de tener un sistema eficaz de resolución de controversias entre los integrantes, ya que esta –el área metropolitana- puede estar sujeta a múltiples vaivenes políticos o a cambios de signo políticos de los gobernantes de los municipios que la integran, razón por la cual, consideramos a nuestro juicio, que es en este último punto donde se debe poner especial atención para que el área metropolitana camine como un proyecto a largo plazo y no sólo como un proyecto ¿Qué dice la Constitución General de la República así como la
Constitución del Estado de Nuevo León sobre la unión de municipios en
áreas metropolitanas?
La Constitución Mexicana de 1917 en su artículo 115 fracción II inciso i) “Los municipio, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que le correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o más Estados deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los Estados respectivas. Asimismo cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado o el propio municipio” Por su parte la Constitución local de Nuevo León en su artículo 132 establece que: “Los municipios tendrán las siguientes atribuciones: i) Las demás que el Congreso del Estado determine según las condiciones territoriales, socioeconómicas, capacidad administrativa y financiera de los municipios, los que previo acuerdo entre sus ayuntamientos y sujeción a la ley, podrán coordinarse o asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les corresponden. Cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo de forma temporal de alguno de ellos, o bien ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio. De la lectura de los anteriores artículos, nos queda claro que el municipio puede en cualquier momento asociarse, organizarse y coordinarse con otro municipio para la prestación de los servicios públicos que tanto la Constitución General como la local les asegura, con la única limitante que cuando se trate de municipios de distintos Estados de la República se necesitará de la aprobación de sus congresos locales para que dicha asociación o coordinación tenga validez. Sin embargo, en el caso que nos ocupa del área metropolitana de Monterrey no se necesita ya que los municipios que la integran pertenecen todos al mismo estado. Además del punto anterior, también nos damos cuenta que tanto la Constitución general como la local establecen a favor de los municipios el “principio dispositivo,” nos referimos por este, a la posibilidad que tienen los ayuntamientos de disponer libremente de sus competencias aseguradas en el catalogo que la Constitución les asigna, es decir, el municipio podrá disponer de las competencias que pueda afrontar y las demás las podrá pactar, según las características del mismo, para que el gobierno estatal las asuma o No obstante, una de la cualidades o bondades de las áreas metropolitanas es que al tener la asociación, coordinación o administración de varios municipios, estos son mas fuertes y por consecuencia pueden hacer frente a sus responsabilidades constitucionales. Dichas responsabilidades se habían diluido como consecuencia de las prácticas centralizadoras de la federación hacia los estados la que a su vez repercutía y se reflejaba en la centralización de los estados hacia lo municipios (en especial el centralismo económico) Así mismo, ahí que reconocer que por comodidad, algunos municipios fueron delegando a favor del gobierno del estado muchas de sus competencias constitucionales, perdiéndose con esto, uno de los principales papeles de los entes locales en la organización territorial del Estado, así como la cultura de responsabilidad y compromiso de los gobierno municipales con la Constitución. Pensamos que la unión de municipios en áreas metropolitanas, en mucho va ayudar al fortalecimiento de la vida municipal sin que estos pierdan su autonomía asegurada en el texto constitucional, ya que la unión en una área metropolitana va a consistir en la cesión de una parte de su autonomía, esta se cede para conformar un nuevo ente que ayude a dar eficacia y cumplimento a una parte de la responsabilidad constitucional de los municipios. En este contexto, el área metropolitana no podrá suplantar a los municipios en la totalidad de sus funciones, es decir, no podrá despojarlos sin su previa voluntad de ese conjunto de competencias en las que se cimienta la autonomía municipal. En pocas palabras, la formación de un área metropolitana nunca podrá traducirse en una merma de aquellas competencias municipales que conforman la esencia constitucional o la garantía institucional de los municipios. Además de lo anterior, el significado de los conceptos jurídicos y políticos va cambiando y adecuándose a la realidad y como ejemplo de lo dicho recordemos el origen del concepto de soberanía de los estados enarbolado por Bodino, el cual actualmente se ha ido transformado por los constantes cambios sociales y políticos pero sobre todo económicos, de los cuales el mundo contemporáneo ha sido testigo. La globalización y la creación de bloques comerciales han repercutido en la tradicional concepción de soberanía, ya que cada vez más los estados nacionales no solamente ceden soberanía económica y Algunos autores (Zagrebelsky) conciben la soberanía como una situación histórica y hablan de estados pluralistas en contraposición a estados soberanos, esto es, consecuencia de la formación de otros centros de poder alternativos y concurrentes con el Estado y de la progresiva institucionalización, que integran figuras supranacionales, así como derechos de los individuos que pueden ser exigidos en tribunales internacionales. La soberanía emana de la magnitud de los fines que persigue el Estado, de aquí que los verdaderos límites de la soberanía no sean límites artificiales impuestos, sino que se encuentran en la raíz misma del Como reflexión de lo anterior, nos debe quedar que si el concepto de soberanía se ha trasformado con los cambios ya comentados, también el concepto de autonomía local debe de irse adaptando a las nueva realidades y sobre todo a los nuevos fines del estado contemporáneo y en el caso que nos ocupa a los actuales retos del estado mexicano, así como a su nueva realidad en la organización territorial. Los países de la unión Europea cedieron parte de sus soberanía para conformar un nuevo estado, así también los municipios pueden ceder voluntariamente parte de su autonomía (traducida en competencias) en aras de la creación de nuevos antes de corte administrativo que ayude al fortalecimiento de su vida institucional, pero sobre todo, ver en la formación de las áreas metropolitanas una forma de descentralizar el poder sin atomizarlo. Para terminar queremos reconocer que en nuestra realidad política y jurídica nacional, pocos términos calan tan hondo como el relacionado con el de la autonomía de los municipios, pues este fue una de las banderas revolucionarias reflejadas en la Constitución de 1917. Es por este último punto, que tenemos que ser prudentes al momento de plantear la conformación de entes supra municipales para que no se confunda la propuesta, ya que la intención de nuestra iniciativa planteada en este artículo no es la de crear autoridades intermedias entre el Estado y los municipio sino administraciones que ayuden a eliminar la duplicidad Lo que estamos planteando son entes administrativos dotados de potestades y capacidades jurídicas y en algunos casos políticas en las que para pertenecer a ellos dos requisitos son indispensables, el primero consiste en ceder voluntariamente parte de su autonomía (competencias) y el segundo y para nosotros más importante, el querer tener un mapa o fisonomía de la ciudad que actué como marco teórico de elemento de unión entre sus integrantes y como ideario o destino de ciudad que se contribuya en buena medida como proyecto
común entre los ciudadanos, las empresas, los gobiernos locales y los grupos integrantes del espacio urbano a modo de mapa o de proyecto de ciudad, es decir, saber hacia donde se quiere ir y para qué se quiere ir. El destino de ciudad recogería las ideas, los valores territoriales, sociales
y urbanísticos, las planes o estrategias a orquestar y en especial el diseño de destino común que se quiere lograr con el área metropolitana. Para terminar, queremos dejar claro que la actual regulación constitucional tanto federal como estatal permite nítidamente la creación de áreas metropolitanas, sólo con la única limitante de que estas nuevas formas de organización no sean una autoridad intermedia que pueda obstruir la comunicación y las relaciones institucionales y políticas entre el estado y los ¿Qué dicen la ley orgánica de la administración pública municipal del
Estado de Nuevo León sobre las áreas metropolitanas?
La ley orgánica de la administración pública municipal del Estado de Nuevo León en su artículo 121 establece en su fracción I lo siguiente: “un Ayuntamiento podrá celebrar convenios de coordinación administrativa con otro o varios ayuntamientos para los siguientes fines.”. De la lectura anterior, podemos deducir que los municipios de Nuevo León están investidos de las suficientes capacidades para formar un área metropolitana en toda la extensión del termino. Un punto importante a resaltar es que aunque la ley orgánica de la administración pública municipal del Estado de Nuevo León utiliza el termino coordinación para referirse a la realización de ciertos fines, la Constitución general como la local, además de utilizar el termino coordinar también utiliza el termino asociar, el cual contiene una connotación más fuerte a efectos jurídicos para ciertos actos ya que el primero logra la coordinación sin vínculos de cierta subordinación voluntaria, mientras que en la asociación los integrantes pueden crear su sistema de administración con sanciones en caso de incumplimiento y con órganos que se encarguen de ejecutar las acciones o actos resueltos por la mayoría de los integrantes de la sociedad de municipios. Siguiendo el principio de la jerarquía de leyes, los municipios de Nuevo León no solamente pueden coordinarse sino también asociarse en la prestación de los servicios públicos que le correspondan. En este contexto, el marco de competencias también podrá referirse, en primera instancia, a principios o formas de actuación más que a ámbitos competenciales concretos. Sin embargo, en el caso de Monterrey la ley orgánica de la administración pública municipal del Estado de Nuevo León sienta las bases de la organización metropolitana de una forma bastante explicita y muy concreta, ya que establece un listado claro de cuales podrán ser el haz de competencias y facultades en las cuales los municipios podrán coordinarse o asociarse. Así por ejemplo, los municipios podrán realizar de manera conjunta planes municipales y regionales de desarrollo y sus respectivos programas para ejecutarlos1. Es decir, los municipios que quieran, podrán unirse para realizar 1 Incluso el artículo 132 fracción II) inciso i de la Constitución Local de Nuevo León establece: En el caso de que el crecimiento de los centros urbanos forme o tienda a formar continuidad demográfica, los municipios involucrados deberán, con apego a apego a la ley, planear y regular
colectivamente sus planes de futuro de ciudad, en este punto observamos que los entes locales regiomontanos cuentan con la posibilidad de organizarse para poder tener un proyecto común o como ya lo dijimos un “destino común de ciudad”
que es uno de los dos requisitos que arriba mencionamos como premisa determinante para conformar una área metropolitana. Actualmente uno de los grandes problemas entre los municipios conurbanos es que cada uno de ellos planea y ejecuta por su cuenta sus planes de desarrollo lo que casi siempre ocasiona que se realicen esfuerzos en distintas direcciones. Por otra parte, las fracciones II y III de la Ley Orgánica de la administración pública municipal hablan de la posibilidad de representación en común de las municipios que integren el área metropolitana en acciones de negociación o coordinación con el gobierno estatal o el federal. Asimismo abre la posibilidad para que estos puedan negociar como un mismo ente con los distintos sectores de la sociedad que se asienta en su espacio territorial (capacidad de representación En este mismo ámbito, una de las fracciones más importantes, a nuestro juicio es la fracción IV, la cual da la posibilidad a los municipios de constituirse en consejos intermunicipales de colaboración para la planeación y ejecución de programas y acciones de desarrollo urbano; vivienda; seguridad pública; ecología y preservación del medio ambiente, salud pública, tránsito y vialidad, nomenclatura, servicios públicos, cultura, deportes, integración familiar,
comunicación social y demás aspectos que consideren de interés común. Como observamos, en esta fracción se encuentran los servicios públicos más importantes que debe de prestar un ente local y que puede prestarlos asociadamente o coordinadamente con otros municipios. Además es importante resaltar que, respecto a los servicios que esta fracción expresamente enumera, notamos una singularidad, ya que todos los de manera coordinada el desarrollo de los mismos. supuestos que menciona desembocan en la clasificación de servicios públicos.
Sin embargo, dentro de ese mismo catalogo de posibilidades vuelve a mencionar “servicios públicos2” no sabemos si sea producto de una pifia del legislador o
por que se quiso dejar abierta la posibilidad de sumar algunos otros servicios que Del mismo modo, La fracción V desde el punto de vista jurídico es de importancia substancial ya que hace referencia a la materia normativa de la organización metropolitana. Como bien sabemos, la otra instancia fáctica productora de disposiciones de observancia general dentro de su jurisdicción3, es el municipio, ya que en la reforma y adición del 3 de febrero de 1983 a la fracción II del Artículo 115 de la Constitución, le otorgó capacidad reguladora (sujeta a las bases normativas establecidas por las legislaturas de los estados) de sus bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general4 (como observamos el municipio mexicano formalmente 2 El Profesor Garrido Falla nos da la siguiente definición de servicio público: Servicio técnico prestado al público de manera regular y constante mediante una organización de medios personales y materiales cuya titularidad pertenece a una administración pública y bajo un régimen especial. Cfr. Garrido Falla, Fernando, “El concepto de servicio público en derecho español”, Revista de Administración Pública, septiembre-diciembre, núm. 135, p. 21. 3 Ahora bien, en nuestro tradicional orden jurídico político, se reconoce que los Ayuntamientos al expedir bandos, ordenanzas o reglamentos, por contener disposiciones de carácter abstracto y general, obligatorias para todos los habitantes del municipio, son leyes en sentido material. Semanario Judicial de la Federación, octava época, tomo IV, julio-diciembre 1989, segunda parte, pp. 651-652. En este mismo sentido encontramos la postura de Kelsen que, señalará que los órganos del municipio pueden tener competencias también para establecer normas generales que no tendrán el nombre de leyes, pero que lo serán, en el fondo, desde el momento que habrán sido establecidas por un cuerpo colegial representativo, por un concejo municipal o Ayuntamiento elegido por los vecinos del municipio. Cfr. Kelsen, Hans, op. cit., Teoría general del Estado, México, editora nacional, 1979, p. 240. 4 Aragón Salcido, María Inés, El municipio en México, ¿Bases normativas o reglamentos autónomos?, Instituto Sonorense de Administración Pública, pp. 69 y ss. no tiene capacidad legislativa, sin embargo, materialmente si cuenta con esta Es en este punto tan importante de la vida de los municipios en donde se le debe de dar unidad a su sistema normativo, ya que no es viable que en una gran ciudad de una calle a otra existan distintos tipos de normas que rijan un mismo acto. El espíritu del principio de autonomía normativa consiste en que los municipios pudieran regir sus vidas según sus necesidades y circunstancias. Sin embargo, ahí que reconocer que en las áreas metropolitanas aunque pueden haber substanciales diferencias, lo normal es que más o menos los municipios integrantes sean medianamente homogéneos por lo que armonizar las reglamentaciones municipales puede ser un excelente remedio para dar certidumbre jurídica a los integrantes de una gran urbe como es el caso de la de Para terminar, las fracciones VII, VIII, IX, X y XI hacen referencia a los podríamos llamar el capítulo económico de las áreas metropolitanas, ya que entre las posibilidades o competencias que se le asignan se contemplan las que tienen un carácter de corte económico. Entre las competencias que la ley le asigna a las áreas metropolitanas de este tipo se encuentran: la adquisición común de materiales equipo e instalaciones para el servicio municipal, la contratación en común de los servicios de información, servicios de mantenimiento, contratación de asesoría técnica especializada, la ejecución y el mantenimiento de obra, así como, la promoción de actividades económicas. Como ya nos dimos cuenta, después de haber hecho un repaso por las principales disposiciones que regulan las áreas metropolitanas, los municipios del Estado de Nuevo León tienen la posibilidad constitucional y legal de llegar a 5 Fernández Ruiz, Jorge, “Ámbito municipal” en Gámiz Parral, Máximo N (Coord.), Las Entidades Federativas y el Derecho Constitucional, UNAM, 2003, p. 46. conformar una fuerte zona metropolitana con muchas facultades y competencias que pueden llagar a dar unión y cohesión a los distintos planes y esfuerzos municipales, además de poder buscar tener un destino común de ciudad. El
gran capítulo por resolver y por afrontar es la voluntad política que debe de tener cada unos de los integrantes de este nuevo ente de organización, pues como ya lo diserto Lasalle, las cuestiones de derecho constitucional no sólo son cuestiones de derecho sino de poder y es aquí en este punto en donde sólo el consenso político y el entendimiento, es el que puede llegar a conformar una nueva forma de organización llamada área metropolitana con todo lo que esto conlleva. La experiencia metropolitanas en otros países.
Ojo. Comentar lo relativo a los ministerios que en mexico no existen dependencias que

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